La prioridad política de la defensa de la competencia: una reflexión sobre las próximas elecciones generales

Por Javier Campos y Juan Luis Jiménez

Por mucho que a algunos nos cueste (más que a otros) reconocerlo, los economistas somos animales políticos en todos los sentidos, aristotélicos o no, del término. Es inevitable que una disciplina como la nuestra – preocupada y ocupada en analizar cómo se asignan los recursos en la sociedad en que vivimos, se posicione en los momentos en que haya que tomar decisiones. Otra cosa son los distintos argumentos que queramos contarnos para autoconvencernos y convencer a los demás y el fundamento económico de los mismos.

Las elecciones como contrato con los ciudadanos

Viene esto a cuento, obviamente, del comienzo de la campaña electoral para las elecciones nacionales anticipadas del próximo 23 de julio. En estos días los partidos políticos están configurando sus candidaturas y programas (sí, en ese orden) y en estos últimos nos propondrán sus principales líneas de trabajo en caso de que lleguen a constituir o formar parte del Gobierno.

Asumiendo el riesgo de equivocarnos (y ojalá que sea así) probablemente volveremos a leer un conjunto de propuestas, gran parte de las cuales se quedarán de nuevo únicamente en el papel. Resulta ingenuo creer que las promesas electorales son cláusulas contractuales de obligado cumplimiento pero, al menos, deberían servir para orientar a los ciudadanos sobre las prioridades de cada opción política. En lo que a los autores de este post respecta, mucho nos tememos que una defensa sólida y sincera de la competencia no figure entre las principales medidas de política económica de los programas, más allá de algunas medidas intervencionistas cuya justificación empírica podría ser cuestionable.

En caso de acertar con nuestra no tan infundada (si miramos al pasado) predicción, cabría preguntarse si tan poco relevante es la competencia para la sociedad que no merece la pena ser objeto de atención política. ¿O es que acaso no existen problemas de competencia en España y, por tanto, es ineficiente utilizar recursos para mejorar lo inmejorable? Cómo hemos visto en múltiples ocasiones en este mismo blog (por ejemplo, aquí, aquí o aquí) estas cuestiones no son nada retóricas. De hecho, los beneficios de la competencia en los mercados, a estas alturas de la historia de la economía y de las evidencias empíricas internacionales, están fuera de toda duda. Parafraseando el resumen de Antonio Cabrales sobre el conocido libro de Jan Eeckhout, “la falta de competencia nos hace más desiguales y más pobres”.

Entonces, si la competencia es un pilar esencial en las economías de mercado, ¿por qué no se considera políticamente? Varias pueden ser las razones, aunque pueden resumirse en una: los beneficios de la competencia mejoran poco a muchos, en tanto que los beneficios de la falta de ella mejoran mucho a pocos. Este juego de palabras define claramente los incentivos de las empresas y de la propia Administración a la hora de definir prioridades y abordar los obstáculos que todavía dificultan un mayor grado de competencia efectiva en muchos sectores de nuestra economía. ¿Cuáles? El listado puede ser más largo, pero centrémonos en algunos de los más reconocidos por todos y cuyas implicaciones diarias para los consumidores son más evidentes.

La banca

Bajo el amparo de la crisis financiera en España se ha llevado a cabo – con mínima supervisión por parte de las autoridades de la competencia – un importante proceso de concentración bancaria: de 55 bancos o cajas de ahorros se ha pasado a 10 en poco más de una década. Este proceso de concentración ha supuesto un empeoramiento en indicadores como el índice de Lerner sectorial en España (Hendrik, 2021), especialmente durante los años de políticas de tipo de interés negativo en Europa, en los que la banca Europea aumentó un 20% su poder de mercado (Altunbas et al, 2023, para el Banco Central Europeo) y, lo que es peor, lleva a los consumidores con menor capacidad de negociación a sufrir peores condiciones en sus préstamos y depósitos.

De hecho, aunque el euribor aumentó en 2022, los bancos españoles subieron menos los tipos de interés para remunerar depósitos que en otros países europeos, tanto por su mayor liquidez como por una mayor concentración en el mercado y menor competencia, alcanzando el resultado de 3250 millones € no remunerados a las familias (Ferrer et al, 2023; o véase también Mayordomo y Roibás, 2023). Se trata de un problema de competencia importante, tal como reconocía hace poco la CNMC.

El mercado eléctrico

El mercado eléctrico en España es oligopolístico, con reducidos niveles de competencia en diversos sectores de la demanda (sobre todo para familias), y posibilidades de manipulación de precios. No olvidemos que empresas del sector ya han sido multadas por ello, como el caso de Iberdrola, sancionada por la CNMC al haber manipulado el precio de la energía eléctrica; o el de Endesa Generación, por haber presentado precios elevados en dos ofertas al mercado eléctrico, con el objetivo de alterar el despacho de generación y, en definitiva, aumentar precios; o por abuso de posición de dominio (véase aquí); por citar algunos casos.

Los combustibles

Uno de los gastos destacables de las familias es el transporte. Y, dentro de ellas, el relativo a combustibles, sobre todo en rentas superiores al primer decil (el 73% de los hogares más pobres no lo consumen). La pregunta directa es: ¿se pagan precios competitivos de los combustibles en España? La respuesta es inmediata: no. Toda la literatura empírica (véase aquí), los casos de manipulación del mercado, o cómo las empresas son capaces de recuperar una sanción aumentando directamente los precios, son señales inequívocas de un mercado con graves problemas de competencia y perjuicio para la sociedad en términos de mayores precios.

Las farmacias

Desde hace más de un siglo, el monopolio en la apertura de nuevas farmacias constituye un ejemplo paradigmático de regulación no justificada económicamente, con pérdidas para los usuarios, más allá de los precios de productos no regulados. Si se permitiese la entrada, habría más farmacias (y por tanto, más accesibilidad), precios más bajos y posiblemente menores hospitalizaciones (como evaluaron para Italia Cintolesi y Riganti). Y esto ha sido múltiplemente discutido por Gerard Llobet, miembros de la extinta CNC, Mateo Silos o la propia CNMC, entre otros.

El transporte público interurbano

El 50% del transporte interurbano colectivo de pasajeros se realiza en guagua (autocar). Pero, al contrario que en la mayoría de países de la Unión Europea, España mantiene un sistema de concesiones a empresas que se alargan artificialmente, impidiendo la competencia por el mercado y generando ineficiencias y costes a los usuarios: mayores precios, peores frecuencias y menor demanda que en otros países donde sí se ha liberalizado el servicio (véase el análisis de la CNMC).

El sector del taxi

Las posibilidad de operar un taxi en España se concede por licencia administrativa a nivel municipal. Los criterios para la misma y, sobre todo, los rescates de estas (utilización de dinero público para reducir la oferta de taxis), chocan con los beneficios de la competencia.

De hecho, hace unas semanas, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sentenció que la limitación del número de licencias de servicios de vehículos de turismo con conductor en Barcelona es contraria al Derecho de la Unión (la ratio 1/30, 1 VTC por cada 30 licencias de taxi). Esta sentencia sustenta la postura de, por ejemplo, la ACCO, que aboga por mayor competencia en el sector.

Correos

La empresa pública Correos ha sido, paradójicamente (por ser empresa pública debería sorprender) sancionada en varias ocasiones por actuaciones contrarias a la competencia. Por ejemplo, en 2022 por abuso de posición de dominio, al aplicar descuentos importantes a grandes clientes para eliminar la competencia de posibles operadores en el mercado. Y también por infringir normativa regulatoria para beneficio propio, como recientemente dictaminó la CNMC.

Las licitaciones públicas

El gran caballo de batalla de la competencia en España está, probablemente, en los riesgos de cartelización en las licitaciones públicas. El cartel de las constructoras, que duró más de 25 años; el de mantenimiento de carreteras; el de las consultoras, etc.; son ejemplos de cómo las empresas se alían para evitar competir en estos mercados y aumentar el gasto público a los contribuyentes.

La gran pregunta: ¿qué hacer?

Como expresa la propia presidenta de la CNMC, “es fundamental que los partidos políticos incluyan el refuerzo de la institución y, en concreto, los instrumentos que necesitamos en un momento como el actual, con inflación elevada, y para incluir los instrumentos que nos faltan para poder dar respuesta a muchas de esas peticiones que estamos recibiendo de la propia sociedad”.

Desde nuestro punto de vista y en términos generales, lo que deberían presentar los partidos políticos es un mayor apoyo presupuestario a la definición y ejecución de la política de defensa de la competencia en España, especialmente en los siguientes puntos:

• • Mejorar la transparencia en datos e información pública para los sectores regulados, que permita una supervisión directa instantánea del sector.
  • Disponer de un marco institucional estable, sin reformas que la afecten negativamente (como Borrell, García y Jiménez confirmaron que sucedió en España al crear la CNMC, aunque está en vías de mejora).
  • Calcular sanciones realmente disuasorias cuando se demuestre una relación causal con el daño infringido (sancionar a directivos está en la buena senda, pero es insuficiente).
  • Establecer un marco estable para la reclamación de daños causados por los cárteles a la Administración Pública, en aquellos casos en los que esta sea la perjudicada (por ejemplo, amaños de licitaciones), tal y como la Autoridad Catalana de la Competencia ha emprendido (véase aquí).
  • Mejorar la difusión en prensa y en la sociedad de las actividades desarrolladas (como Perdiguero, Gutiérrez-Carrizo y Jiménez demostraron que los medios de comunicación no facilitan) para construir conciencia de las desventajas de la falta de competencia.

Pero, por desgracia, nada de esto sucederá. Por esta razón los programas electorales seguirán siendo vistos por los economistas no sólo como contratos incompletos sino – mucho nos tememos – como "incompletables".