Xulia González y María José Moral
La lucha contra la colusión es uno de los principales caballos de batalla de la Política de Competencia. Las autoridades de competencia son las responsables de detectar los acuerdos colusivos, probarlos y sancionarlos. En ello invierten una considerable cantidad de tiempo y esfuerzo, ya que solo la colusión probada podrá ser sancionada. Actuar de forma efectiva es fundamental no solo para detener las conductas colusivas sino también para evitar la formación de nuevos acuerdos.
En Europa, los principales instrumentos con los que cuentan las autoridades de competencia son las multas (ver aquí o aquí) y el programa de clemencia, del que ya se ha hablado en otras ocasiones en este blog (aquí o aquí). En otros países, particularmente Estados Unidos, también cuentan con las sanciones penales a los directivos que pueden desembocar en penas de prisión (aquí). No en vano, existe una abundante literatura académica que analiza el diseño y la eficacia de estos instrumentos (véase, por ejemplo, Motta y Polo, 2003; Katsoulacos y Ulph, 2013; Bageri et al., 2013; Fabra y Motta, 2013; Harrington, 2014 o Allain et al, 2015) o sus efectos en las empresas (por ejemplo, Augzzoni et al, 2013 o Mariuzzo et al, 2020).
Una vez que la investigación de un caso de colusión finaliza, las autoridades de competencia emiten el dictamen y fijan la multa que han de pagar las empresas (acorde con unas directrices). Una actuación exitosa supondría que las empresas volvieran a la senda del buen comportamiento competitivo y los consumidores se beneficiaran pagando menores precios. Sin embargo, existe evidencia que los precios no siempre caen después de un dictamen de competencia (Crandall y Winston, 2003), y en no pocos casos, las empresas son reincidentes (ver aquí). Luego no deberíamos dar por sentado la efectividad de las sanciones, lo que sugiere la necesidad de evaluar caso por caso. De hecho, la propia Comisión Europea señala el interés de la evaluación ex-post de las sanciones de competencia (aquí).
En esta línea, nuestro trabajo publicado en 2019 (aquí) analiza la reacción de los precios tras una sentencia condenatoria por colusión en el mercado de combustibles para automoción (gasolineras) en España. Un mercado con características estructurales particulares que ha dado muestras de estar lejos de la competencia efectiva (ver, por ejemplo, la entrada de ayer, o aquí, aquí y aquí).
El caso
El 20 de febrero de 2015, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) impuso una multa de 32,4 millones de euros a 5 empresas: Repsol (20 millones), Cepsa (10 m), Shell (1,3m), Galp (0,8m) y Meroil (0,3m) (expediente: S/0474/13). El motivo de la sanción fue haber violado el Artículo 1 de la Ley 15/2007 de Competencia por coordinar precios y compartir información estratégica, especialmente entre Repsol y Cepsa (ver resumen aquí). En ningún momento las empresas colaboraron con los inspectores, ni se acogieron al programa de clemencia y, como viene siendo habitual, recurrieron las multas. En 2017, la Audiencia Nacional anuló la multa a Repsol por defecto de forma y el Tribunal Supremo la restituyó de nuevo en 2019 (aquí).
Ante esta multa tan elevada (hasta ese momento, pocas veces la CNMC había impuesto multas tan altas), nos planteamos como objetivo identificar una posible desviación de los precios de los operadores sancionados en comparación con los no sancionados. Como llevábamos tiempo recabando información del portal del Ministerio (geoportal) sobre los precios del diésel, construimos una base de datos (disponible aquí) con los precios diarios de todas las gasolineras de España (excluidas Baleares y Canarias) desde el 18 de agosto de 2014 hasta 15 de junio de 2015. Además, disponíamos de información del rótulo de cada gasolinera y la localización exacta a partir de las geocoordenadas.
Los resultados de las estimaciones
En el estudio, tratamos de identificar un posible comportamiento diferenciado a partir de la fecha de la sanción, por parte de las empresas sancionadas. Esto se realizó mediante un estimador en diferencias (difference-in-difference) controlando por las particularidades de cada una de las gasolineras (incluyendo efectos fijos por gasolinera), así como por factores de tiempo (con efectos fijos diarios).
Los resultados de las estimaciones ponen de manifiesto que las gasolineras abanderadas por las marcas sancionadas subieron los precios con posterioridad a la multa. Durante el período de observación, la subida media se estimó en un céntimo y medio de euro por litro (ver Tabla 1 columna I).
En un análisis más detallado que permitía explorar un comportamiento diferente a cada empresa multada, se comprobó que la subida en las gasolineras Repsol alcanzó, en media, 1,8 céntimos de euro por litro, seguido de Cepsa que lo subió 1,3 céntimos (Tabla 1 Columna III). Aunque se podría pensar que la subida de precios es reducida y no preocupante, lo cierto es que el mercado afectado es de tal magnitud que, en menos de 4 meses, Repsol recuperó con creces el importe de la multa.
Tabla 1: Efecto de la sanción. Modelo de Efectos fijos
Otro resultado de nuestro trabajo hace referencia a la heterogeneidad entre las gasolineras sancionadas en función del grado de competencia en el mercado local en el que operaban. En concreto, se constató que la subida de los precios, cuando el rótulo del competidor más cercano (dentro de un mercado geográfico de 2 km a la redonda) pertenecía a una de las marcas multadas, era mayor que cuando pertenecía a otra marca diferente.
La política económica que se deriva
A partir de estos resultados se puede concluir que la cuantía de la multa probablemente no desanimó a las empresas a acabar con las prácticas anticompetitivas. Sin embargo, no podemos confirmar que este resultado sea compatible con un equilibrio colusorio sin un análisis estructural más detallado. Lo que sí es cierto es que los consumidores no parecen haber salido beneficiados con esta resolución, al menos, en el corto plazo, especialmente si tenemos en cuenta la elevada cuota de mercado de las empresas implicadas (más del 50% de las gasolineras de España están abanderadas por una de estas 5 empresas).
Nuestra investigación, por tanto, aporta evidencia a una idea que va tomando peso en Política de Competencia: cuando la estructura de mercado es muy concentrada y los beneficios de la colusión son elevados, promover la competencia a base de multas puede no ser suficiente. Los remedios estructurales (eliminar barreras a la entrada, promover desinversiones o incentivar la entrada de nuevos operadores) pueden ser medidas más efectivas a largo plazo (ver aquí y aquí). En esta línea se enmarca la ley 11/2013, ya que elimina barreras a la entrada de gasolineras low cost (aquí); impulsa cambios sustanciales en los contratos a largo plazo y limita la apertura de gasolineras abanderadas por los operadores dominantes en aquellas provincias con elevada presencia de los mismos.
Otra vía para incrementar la efectividad de la lucha contra la colusión sería tomar medidas directas contra los directivos que participan en los acuerdos. Evidentemente, los incentivos de los directivos serían diferentes si estuviese en juego su propio patrimonio o pudieran ser condenados a penas de prisión. En cuanto a la primera opción, es interesante señalar que la CNMC ha impuesto recientemente una multa a los directivos que han participado en un acuerdo colusivo (aquí). En cuanto a la segunda opción, en España solo los acuerdos en un concurso o subasta pública pueden sancionarse con penas de prisión o con la inhabilitación especial para contratar con las Administraciones Públicas.
La evaluación de la efectividad de los instrumentos de competencia, tanto de las multas como de otras medidas, contribuiría a mejorar su diseño y a la toma de decisiones. Por otra parte, la realización de un screening de precios (aquí) más desagregado del que realiza mensualmente la CMNC (aquí) podría ayudar a identificar posibles episodios de colusión. Sin duda, para avanzar en estas tareas, sería muy fructífera la colaboración entre investigadores y autoridades de competencia.
Hay 9 comentarios
Excelente artículo, no soy economista. Pero ya que todos los esfuerzos por el lado de la oferta resultan infructuosos a la hora de armonizar el mercado. Por qué no intentar por la vía de la demanda, mediante un empoderamiento del consumidor, equilibrar la balanza para que sea inviable desde la oferta la colusión.
Podría introducirse en este tipo de ecosistemas de competencia imperfecta, la figura de un sindicato de compras. No uno solo, evidentemente, sino varios, con la exclusividad de contar con un gran parque de clientes repartidos por toda la geografía. Con la posibilidad de negar el consumo de carburante en casos excepcionales sobre esas empresas que abusan de una posición dominante. Sería echar un tiburón al tiburón, a ver quién se come a quién. Todo ello bajo los mecanismos habituales de supervisión, como complemento para sancionar al cártel de carburante y también, cómo no, si fuera el caso, a las distintas sindicaciones de consumidores. Para realizar esto, sería cuestión de elegir tecnología y fórmula jurídica.
Hola Jordi, gracias por el comentario.
Coordinar a los compradores no es tarea fácil, incluso en un bien aparentemente homogéneo como la gasolina. Los consumidores somos muchos, tenemos preferencias diferentes y distintas restricciones presupuestarias. En esta línea, las gasolineras en régimen de cooperativas podrían ser una muestra de coordinación por el lado de la demanda que mencionas. En España, hay gasolineras que pertenecen a las cooperativas del sector agroalimentario y que funcionan a la vez como suministrador y cliente.
En el curso 2018-2019, acudí con un grupo de alumnos de 2º de bachillerato a la visita de la CNMC. Fue estupendo para ellos reunirse en ese entorno y descubrir que los cárteles estaban a la orden del día. Nunca lo hubieran imaginado. Gracias por el artículo. Medidas como las sanciones a los directivos y la apertura de la competencia van en la buena dirección.
Un análisis muy interesante y muy relevante, tanto desde el punto de vista de defensa de la competencia, como del de las implicaciones regulatorias.
Una pequeña aportación: la CNMC publica mensualmente un informe de supervisión de precios (este informe es parte de sus obligaciones como regulador energético, más que como autoridad de competencia). Pero eso no quiere decir que su capacidad de screening se limite a esto. De hecho, la Unidad de Inteligencia Económica recientemente creada en la CNMC creo que va precisamente a reforzar este tipo de mecanismos y su capacidad de detección.
Al menos, eso espero.
Hola Juan, gracias por tu comentario.
Estoy totalmente de acuerdo. El análisis económico y el análisis de datos son herramientas que mejorarán sin duda la detección de oficio de conductas colusorias y en general de las prácticas anticompetitivas. Estoy convencida que en esta nueva etapa la CNMC irá en esta dirección.
Muchas gracias por la entrada. Otro mercado donde la competencia brilla por su ausencia. A mi juicio la CNMC ha mejorado en los últimos tiempos, pero me parece que sigue sin ser muy efectiva (sobre todo si, en lugar de hacer su trabajo, sus miembros se dedican a pelearse entre ellos). Muchas veces las empresas recurren y consiguen anular las sanciones, lo que parece revelar alguna incompetencia técnica en los miembros de la Comisión. Por otra parte las multas no parecen disuasorias: temo que para las empresas es mucho más rentable seguir con sus comportamientos aunque de vez en cuando tengan que pagar una multa. Mucho más efectivo parece incluir también la penalización directa a los directivos. Y aquí viene mi pregunta: ¿hay más respecto por la competencia en aquellos países que incluyen este tipo de castigos?
Hola Briony, gracias por el comentario.
Tanto las multas y el programa de clemencia son instrumentos imprescindibles en la lucha contra la colusión. Si no hubiese multas, y por tanto los acuerdos colusivos no fuesen sancionables, casi con total seguridad muchas más empresas llevarían a cabo este tipo de prácticas. Pero sí que tenemos que asumir que hay sectores, en los que la colusión es tan rentable, que las multas por sí solas pueden no ser suficientes para promover la competencia. Nuestro trabajo iría en esta línea.
Sin duda las sanciones penales a los directivos van en la dirección de desincentivar los acuerdos colusivos. Por ello podríamos esperar que en los países que las incluyen, los directivos tengan menos incentivos a participar en este tipo de acuerdos. De todas formas, además de la dureza de las sanciones hay que tener en cuenta la probabilidad de ser descubierto. Por muy duras que sean las sanciones si no hay pruebas o evidencias materiales de las mismas, la sanción se hace muy compleja. Mi impresión es que las empresas aprenden rápido a coludir sin dejar rastro.
Sin perjuicio de las conclusiones desde el punto de vista económico, la entrada comete un error desde el punto de vista jurídico. En relación con la resolución de la CNMC de 20 de febrero de 2015 S/0474/13 PRECIOS COMBUSTIBLES DE AUTOMOCIÓN han existido dos procedimiento judiciales paralelos.
Las dos sentencias citadas en la entrada corresponden al recurso por la vía de derechos fundamentales donde solo se dirimía si podía ser imputada la matriz de REPSOL. Esto es lo único confirmado por el Tribunal Supremo en 2019 ( STS 1688/2019 ECLI:ES:TS:2019:1688) En este procedimiento, en su sentencia del año 2019 el Tribunal Supremo no ha confirmado la multa a REPSOL.
El procedimiento ordinario, donde se determina la existencia de la infracción y la proporcionalidad de la multa, se ha resuelto en sentencias de la Audiencia Nacional de diciembre de 2020 (La de Repsol, SAN 3500/2020 - ECLI:ES:AN:2020:3500 disponible en CENDOJ). Este procedimiento no ha llegado al Tribunal Supremo.
Las sentencias de la Audiencia Nacional estiman parcialmente el recurso de las recurrentes y ordenan a la CNMC el recálculo de la multa impuesta.
Un saludo,
Hola Arturo, muchas gracias por la aclaración jurídica.
El expediente S/0474/13, se desglosó en su momento en dos expedientes: el S/0474/13 y el S/0484/13. La resolución a la que nos referimos en el trabajo (la del 20 de febrero del 2015) se corresponde al primer expediente en el que se acusa a las empresas de conductas contrarias al artículo 1 de la LDC y 101 del TFUE (acuerdos horizontales entre competidores).
Efectivamente el Tribunal supremo en su sentencia de 2019 ha confirmado que la matriz de Repsol podía ser multada, aunque los hechos sancionados fueran cometidos por la filial de Repsol (la comercializadora). Muchas gracias también por la actualización del caso con las sentencias de la Audiencia Nacional de diciembre 2020.
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