Por Joaquín López Vallés, Alfonso Camba Crespo, Lara Tobías Peña, Pablo Delgado Cubillo y Andrés García Pereda (Departamento de Promoción de la Competencia, CNMC).
Según el INE, la mitad de los viajes interurbanos en transporte colectivo en España se realizan en autobús, nada menos que unos 660 millones en 2022. Es un modo de transporte económico, utilizado frecuentemente por las personas con menores ingresos, y que, además, suele ser la única alternativa al coche propio disponible en muchos sitios. Dada esta importancia económica, social y para la vertebración del territorio, la CNMC realizó recientemente un estudio que sigue la estela de otros análisis anteriores (algunos publicados en este mismo blog) y que muestra que existe margen para mejorar el funcionamiento del sector. En esta entrada, exponemos las principales conclusiones del análisis contenido en el citado estudio de la CNMC.
En España, el transporte interurbano de viajeros en autobús se regula como un sistema concesional en el que la Administración determina qué rutas se van a ofrecer, otorgando a una empresa la operación de un conjunto de rutas en régimen de monopolio durante un periodo de tiempo limitado. El modelo se basa en la competencia por el mercado (en lugar de competencia en el mercado) y, para que funcione, es imprescindible que se convoquen licitaciones regulares que garanticen la elección del concesionario con la mejor oferta.
Sin embargo, esto no es lo que ocurre en la práctica. En primer lugar, las concesiones se establecen por plazos iniciales muy largos (normalmente, por el máximo permitido legalmente, al margen de las inversiones que sean necesarias), y llegado su vencimiento, se suelen prorrogar tanto como resulte posible. Como muestra el estudio, las concesiones tienen una duración media muy prolongada: 12 años de media en las concesiones estatales y plazos mucho más largos en algunas comunidades autónomas (en 4 comunidades autónomas, la duración media superaba los 30 años, y en un caso extremo alcanzaba los 47 años). En segundo lugar, muchas concesiones caducan sin que las administraciones convoquen nuevas licitaciones, manteniendo al incumbente de manera irregular. En tercer lugar, los concursos que se convocan generan gran litigiosidad, y algunos son anulados por los tribunales (por ejemplo, un cuarto de las licitaciones estatales convocadas entre 2007 y 2019 fueron anuladas).
La consecuencia de todo ello es que en el mercado no existe una situación de verdadera competencia. Así, a finales de 2019, las concesiones licitadas suponían menos de un 25% del total en términos de ingresos, y un 52% de las concesiones continuaban explotándose por sus titulares pese a haber caducado. La mayoría de las concesiones había sobrepasado el plazo de 10 años (máximo permitido por la normativa actual), y en alguna comunidad autónoma, la duración media de las concesiones llegaba a 30 años. Esta situación supone un perjuicio importante para los usuarios y AA.PP. porque las concesiones licitadas son las que ofrecen mejores precios y condiciones.
Análisis cuantitativo: las concesiones licitadas son más eficientes
El estudio de la CNMC incluye un análisis de eficiencia de las concesiones estatales gestionadas por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA). Es un análisis novedoso y realizado gracias a la valiosa colaboración del MITMA y el acceso que la CNMC ha tenido a sus datos. Este ejercicio es importante porque una menor eficiencia de operación del servicio incide de manera directa sobre los costes de los concesionarios y, potencialmente, sobre el precio del servicio final. También resulta interesante examinar, en términos más generales, si se observa relación entre eficiencia y la celebración de licitaciones.
El análisis de la CNMC mide el efecto de la caducidad o la renovación de las concesiones vía licitación sobre la eficiencia de las concesiones de autobuses interurbanos dependientes del MITMA, utilizando datos de 65 de las 83 concesiones estatales vigentes entre 2009 y 2018. La eficiencia se aproxima a través del análisis envolvente de datos, o DEA (Data Envelopment Analysis), creando una ‘frontera eficiente’ formada por las combinaciones de outputs (la producción, que se mide a partir de los kilómetros totales recorridos, bien por los vehículos o bien por los viajeros) de cada concesión, que se obtienen a partir de los inputs (factores productivos, que incluyen los gastos de personal y gastos de explotación, considerando la frecuencia del servicio, el número de autobuses, y la longitud de cada concesión). La eficiencia de cada concesión puede entonces evaluarse midiendo la distancia a la frontera así estimada.
Figura 1. Representación gráfica de la frontera de eficiencia estimada por el DEA
Fuente: CNMC (2022). Los ejes representan cantidades de inputs por unidad producida, y los puntos representan combinaciones de inputs para producir una unidad, de tal manera que los puntos más cercanos al origen muestran las combinaciones más eficientes para obtener una unidad de output, permitiendo unirlos para dibujar una “frontera de eficiencia”.
Aprovechando la riqueza de datos, se estiman varios modelos DEA utilizando distintas combinaciones de factores productivos y diferentes formas de medir la producción, según la oferta y la demanda atendida. De esta forma, es posible analizar la eficiencia desde el punto de vista de la oferta y de la demanda, y en qué medida contribuye cada aspecto a la eficiencia global. Finalmente, habida cuenta de que los cambios estructurales analizados (caducidad o renovación a través de licitación) se producen en distintos momentos de la vida de las concesiones, el análisis compara la eficiencia de la concesión alrededor del cambio en cuestión, teniendo en cuenta la heterogeneidad de las concesiones y la variación estacional de la eficiencia.
De los resultados, de índole comparativa y de carácter indiciario (no causal), se puede destacar:
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- La eficiencia de las concesiones caducadas en casi todos los análisis se reduce tras el fin del plazo obligatorio de prestación del servicio, con un rango de variación de entre el -7,3% y el +0,4% según el modelo.
- La licitación de las concesiones caducadas aumenta la eficiencia entre un 5% y un 23%, según el modelo empleado, dando lugar a mejoras que podrían trasladarse al usuario a través del procedimiento competitivo.
- Las concesiones presentan resultados heterogéneos en términos de eficiencia. En particular, existen concesiones muy eficientes en todos los modelos considerados que conectan grandes núcleos de población por vías de alta capacidad, que son rentables y que podrían ser susceptibles de prestarse en un régimen de competencia en el mercado. Por otro lado, existen concesiones muy ineficientes que conectan poblaciones de menor tamaño y núcleos rurales, cuya liberalización podría resultar en una desaparición del servicio.
Conclusión: se necesita competencia para mejorar el transporte en autobús
El análisis cuantitativo y la comparativa internacional sugieren que hace falta más competencia en el sector para mejorar los precios y el servicio. Por ello, es importante reflexionar acerca de la adecuación del sistema concesional que tenemos actualmente en España para regular el autobús interurbano de larga distancia.
Es importante señalar que el sistema concesional no es el único modelo posible para este sector. De hecho, España es actualmente el mayor mercado de la UE que mantiene un sistema concesional, en contraste con otros muchos países que han optado por liberalizar en los últimos tiempos. La experiencia en los lugares en donde se ha liberalizado ha sido positiva: diversas publicaciones documentan los beneficios que la liberalización ha tenido en países como Alemania, Italia o Francia en términos de mejores precios (aquí, aquí y aquí), mayores frecuencias y más conectividad (aquí, aquí y aquí) y también mejoras en cuanto a la innovación y la calidad (aquí, aquí y aquí), lo que se ha reflejado a su vez en incrementos de la demanda (aquí y aquí). Es decir, esos estudios indican que, tras la liberalización en esos países, la población viaja más en autobús, a más sitios, con mayores frecuencias y calidad y, finalmente, pagando precios más bajos.
Los usuarios podrían beneficiarse de una liberalización de esta actividad. Por este motivo, el Estudio de la CNMC (2022) propone, entre otras cuestiones, una liberalización de los trayectos de más de 100 kilómetros, en línea con la propuesta de la Comisión Europea. La liberalización haría necesario reorganizar las concesiones restantes (de menos de 100 kilómetros) y asegurar la sostenibilidad de aquellas rutas que no sean rentables pero se consideren necesarias por motivos de interés general.
Por último, el Estudio recomienda promover la competencia en las concesiones restantes, licitando las concesiones caducadas y mejorando las condiciones de competencia en los concursos que se convoquen. Además, propone una serie de medidas para mitigar las ineficiencias del sistema concesional, como licitar conforme a un calendario prefijado, reforzar la transparencia para evitar las asimetrías de información entre incumbentes y el resto de licitadores o restringir las prórrogas a casos excepcionales y con duraciones limitadas.
