Por Javier D. Donna
Durante casi 30 años, el Congreso de los Estados Unidos no ha aumentado el impuesto federal a la gasolina de 18,4 centavos de dólar por galón (4 centavos de euro por litro). El argumento principal es que el impuesto a la gasolina es regresivo: los hogares de ingresos bajos gastan un porcentaje mayor de su ingreso en gasolina que los hogares de ingresos medios y altos. Por lo tanto, el argumento continúa, un incremento del impuesto a la gasolina sería altamente regresivo.
A pesar de la preocupación reciente respecto al aumento temporal del precio de la gasolina en el verano-otoño, la gasolina es barata en los Estados Unidos en comparación con otros países desarrollados. Varios países europeos cobran más sólo en impuestos a la gasolina que lo que pagamos por el litro entero de gasolina en los Estados Unidos. La Unión Europea exige un impuesto mínimo de 0,36 euros por litro de gasolina (1,55 dólares por galón). El impuesto a la gasolina en los Estados Unidos, incluyendo los impuestos estatales, es de los más bajos dentro de los países de la OCDE.
La gasolina barata dificulta la reducción de las emisiones del sector de transporte y la transición a vehículos más pequeños y eficientes. Desincentiva, a su vez, el uso de transporte público. Los automóviles son la principal fuente de gases de efecto invernadero en los Estados Unidos, el país responsable de las mayores emisiones históricas de dióxido de carbono y el resultante cambio climático.
Un gran número de economistas, incluidos numerosos premios Nobel de economía, han argumentado que un impuesto a las emisiones de dióxido de carbono es una forma eficiente de frenar el cambio climático y abordar el problema del calentamiento global. En la práctica, existe consenso de que un impuesto al carbono tiene que implementarse usando impuestos al consumo de productos energéticos como la gasolina. El impuesto al carbono de 35 dólares por tonelada sugerido por el economista ganador del Premio Nobel en 2018, William D. Nordhaus, implicaría un aumento del impuesto a la gasolina de 9 centavos de dólar por galón.
De nuevo, la regresividad del impuesto a la gasolina es la principal objeción en contra de su incremento. Existe una discusión de larga data al respecto. La acusación de regresividad en contra del impuesto a la gasolina no es una hipérbole: en un estudio reciente sobre Chicago, que describo abajo, los tres deciles inferiores gastan una proporción cinco veces más alta de sus ingresos en gasolina que los tres deciles superiores. Este patrón es típico en diferentes ciudades, países y épocas. El impuesto a la gasolina es regresivo.
Pero ¿es el aumento (del impuesto a la gasolina) regresivo? Por un lado, la subida del impuesto incrementa el precio de la gasolina. Por el otro, la demanda de gasolina disminuye porque los consumidores manejan menos y sustituyen a otras alternativas como el transporte público. El gasto en gasolina puede aumentar o disminuir, dependiendo cuál efecto domine. Los economistas usamos las elasticidades de demanda de gasolina para describir estos cambios en términos porcentuales. Un punto crucial es que las elasticidades de corto y largo plazo son diferentes: los consumidores responden mucho más a los precios de la gasolina en el largo plazo. Estas elasticidades son insumos claves para evaluar la incidencia del impuesto a la gasolina. No es sorprendente que el número de estudios empíricos que las investigan sea inmenso. Sin embargo, la gran mayoría estima elasticidades de corto plazo, mientras que las elasticidades de largo plazo son relevantes para evaluar casi todas las políticas públicas.
En Donna (2021), desarrollo un modelo para estimar elasticidades de (más) largo plazo. A continuación, discuto las implicancias distributivas de un incremento al impuesto de la gasolina utilizando estas elasticidades.
Elasticidades de largo plazo
Para estimar las elasticidades, desarrollo un modelo estructural dinámico de viajes urbanos. Las elasticidades de largo plazo se obtienen calculando los cambios en el uso de los medios de transporte durante períodos de tiempo más largos frente a un cambio permanente en el precio de la gasolina (i.e., no sólo los cambios en el período actual).
Este procedimiento permite incorporar el efecto que tienen las expectativas de los consumidores en las elasticidades. Las expectativas difieren cuando se consideran cambios permanentes (como un impuesto anunciado a la gasolina) vs. cambios temporales (como un cambio brusco en el precio del petróleo o el costo de la refinación de la gasolina) en los precios.
Para el análisis empírico analizo datos de Chicago. El uso de transporte público en Chicago es el segundo más alto de los Estados Unidos después de Nueva York/Nueva Jersey. Los datos provienen de registros públicos obtenidos de agencias gubernamentales. Incluyen el número de pasajeros que usan el transporte público y el número de vehículos que circulan en las principales autopistas, entre otras variables. Los datos de los vehículos los recopila el Departamento de Transporte de Illinois mediante registradores automáticos de tráfico.
¿Es regresivo el aumento del impuesto a la gasolina?
La Figura 1 representa la situación antes del incremento del impuesto a la gasolina. Muestra los gastos en gasolina como porcentaje del ingreso del consumidor para diferentes deciles de la distribución de ingreso. Los consumidores de bajos ingresos tienen una relación gasto-ingreso más alta que los consumidores de ingresos medios y altos.
Figura 1: Antes del aumento en el impuesto a la gasolina:
Gastos en gasolina como porcentaje del ingreso, por deciles de ingreso.
La Figura 2 muestra la situación después del aumento del impuesto a la gasolina en el largo plazo (según la predicción del modelo dinámico mencionado) y en el corto plazo (según la predicción del modelo estático estándar). Tres conclusiones ameritan discusión.
Figura 2: Después del aumento en el impuesto a la gasolina:
Gastos en gasolina como porcentaje del ingreso en el corto y largo plazo.
La primera surge de comparar las predicciones en el corto y largo plazo luego del aumento del impuesto a la gasolina (Figura 2). El porcentaje del gasto en gasolina es mayor en el corto plazo que en el largo plazo para todos los deciles de la distribución del ingreso. Esto se debe a que la elasticidad de corto plazo es menor, en valor absoluto, que la elasticidad de largo plazo.
La segunda surge de comparar el porcentaje del gasto en gasolina antes y después del aumento del impuesto (Figura 1 vs. Figura 2). El porcentaje del gasto en gasolina aumenta en el corto plazo, pero disminuye en el largo plazo porque los consumidores sustituyen por otras opciones como el transporte público. Esto se debe a que la elasticidad de corto plazo es inelástica (menor a uno en valor absoluto) mientras que la elasticidad de largo plazo es elástica (mayor a uno en valor absoluto).
La tercera conclusión surge de comparar la ratio de gastos en gasolina en el corto plazo en relación con el largo plazo. La Figura 3 muestra que la relación no es constante: es mayor para los consumidores de ingresos bajos que para los consumidores de ingresos medios y altos. La respuesta de largo plazo varía considerablemente de acuerdo al ingreso de los consumidores. En el largo plazo, los consumidores de ingresos bajos son más sensibles al precio que los consumidores de ingresos medios y altos: son más propensos a sustituir automóviles por transporte público en respuesta al aumento del impuesto a la gasolina. Las elasticidades de corto plazo ignoran esta heterogeneidad de largo plazo.
Figura 3: Ratio de gastos en gasolina:
Corto plazo en relación al largo plazo
El impuesto a la gasolina sigue siendo regresivo, pero es menos regresivo después del aumento del impuesto a la gasolina debido al comportamiento de largo plazo. En otras palabras, el aumento hace que el impuesto a la gasolina sea menos regresivo.
Comentarios finales
Si bien los números específicos sólo se aplican a Chicago, el mensaje principal merece enfatizarse. Gran parte de la discusión sobre la naturaleza regresiva del impuesto a la gasolina se basa en efectos de corto plazo, mientras que los efectos de largo plazo son relevantes para políticas públicas, como el cambio climático. Cuanto menos, estas políticas no deberían juzgarse empleando exclusivamente elasticidades de corto plazo.
En el mediano y largo plazo, un impuesto a la gasolina es notoriamente menos regresivo de lo que predicen los análisis cortoplacistas o miopes. La aplicación ilustrativa discutida sugiere que, al estudiar la incidencia de los impuestos a la gasolina, estos sesgos pueden ser sustanciales.
Javier D. Donna
University of Florida and Rimini Center for Economic Analysis
jdonna@ufl.edu, Twitter: @javdito
Hay 23 comentarios
Buenas, Javier.
Seguro que estoy en un error, pero yo distinguiría entre regresividad local o directa y regresividad global o indirecta en el aumento del precio del carburante.
Mi reflexión es la siguiente:
Si para todo bien producido en EEUU, un porcentaje significativo del precio del mismo, depende de la logística (transporte de piezas, maquinaria), y del transporte de mercancías, y una buena parte del mismo, se produce por carretera, consumiendo una proporción importante, sobre todo si el precio es bajo, de gasolina.
Si aumenta la carga impositiva con respecto a la gasolina, aunque tenga las ventajas al margen de la aparente regresividad a corto plazo que describes. Incentivando el uso del transporte público y en consecuencia aportando una medida fiable para combatir el cambio climático.
¿No estaríamos distorsionando el precio de bienes finales como efecto colateral indeseado, afectando al poder adquisitivo, actuando como un multiplicador de la regresividad (global), que desincentiva el consumo, haciendo que baje la productividad y comprometiendo el ritmo de crecimiento económico?
Un cordial saludo.
(Contesto en partes debido al límite de palabras.)
Estimado Jordi:
Gracias por el comentario. Creo que su pregunta, en el último párrafo, puede contestarse atendiendo a dos cuestiones fundamentales, la eficiencia y la equidad. Consideremos el caso donde el costo marginal del bien o servicio en cuestión depende del costo de transporte, tal como Vd. argumenta. Esto sucede en el caso del costo de muchos bienes vendidos por minoristas o intermediarios. (Hay otros casos, como el caso mayorista, donde esto no es necesariamente cierto.)
Desde el punto de vista de la eficiencia, el principal argumento para el impuesto al carbono, es que las emisiones de dióxido de carbono generan una externalidad negativa, independientemente de que la fuente de dicha emisión sea el uso de un auto particular o el transporte de una mercancía. Cualquier actividad que genere emisión de dióxido de carbono, el argumento continúa, genera una externalidad negativa y, por tanto, debe corregirse con el impuesto pigouviano al carbono. En otras palabras, no se distorsiona el precio final del bien en cuestión, sino lo contrario. Se corrige la externalidad negativa que su producción genera (en este caso, por "producción" me refiero a llevar al bien al consumidor final a través del minorista, como Vd. menciona en su comentario). Yendo un paso más, uno podría imaginar que, quizás, el incremento a la gasolina produjese incrementos adicionales de eficiencia.
(continuación)
Por ejemplo, quizás sea más eficiente que un intermediario (e.g., Amazon) distribuya los bienes a los consumidores, en lugar de que cada consumidor haga el viaje en su auto particular al minorista. Por supuesto, uno puede imaginar también casos donde el consumidor hace varios recados en el mismo viaje, por lo que el análisis es más complejo. De cualquier forma, la belleza del incremento del impuesto a la gasolina es que, correctamente calibrado, corrige la externalidad negativa. Luego, los agentes ajustan sus decisiones en base al precio eficiente de la gasolina.
Desde el punto de vista de la equidad, el incremento de los precios finales al consumidor (resultante del incremento del impuesto a la gasolina) puede ser regresivo, tal como menciona Vd. Esto no lo analizo en mi artículo y puede utilizarse como argumento adicional en contra del impuesto a la gasolina. Una cuestión que merece destacarse aquí es la recaudación del impuesto a la gasolina. La preocupación respecto de la naturaleza regresiva del impuesto a la gasolina (ya sea directa o indirecta como en este caso su comentario), es una preocupación legítima.
(continuación)
Según la Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos (https://www.cbo.gov/system/files/2020-12/56783-budget-options.pdf), un aumento modesto de 15 centavos de dólar por galón en las tasas impositivas de la gasolina y el diésel y la subsiguiente indexación por inflación generaría un ingreso estimado de 240 mil millones de dólares durante la próxima década. El gobierno federal podría emplear dichos ingresos para financiar inversiones en infraestructura, reducir el déficit federal, o subsidiar a los conductores rurales y de bajos ingresos afectados de manera desproporcionada por el impuesto a la gasolina.
En este último caso se avanza en ambas direcciones: eficiencia, al corregir la distorsión debido a la externalidad, y equidad, a través de la redistribución de la recaudación del incremento impositivo.
Buenas, Javier. Muy agradecido por tu amable y esclarecedora contestación.
Creo que no he sabido expresarme correctamente, estoy de acuerdo en la medida para desincentivar el uso de gasolina, con las consiguiente corrección de la externalidad negativa de la contaminación ( - coste sanitario, + bienestar, etc.), y de paso lo recaudado sirve para paliar posibles efectos no deseados de la medida, etc. Hasta ahí llego. 😉
Mi comentario versa sobre los (presuntos) efectos no deseados X e Y (suponiendo un producto A dependiente de gasolina para su fabricación, y para su transporte al minorista).
X: El impuesto a la gasolina genera una “externalidad” negativa al provocar el encarecimiento de la producción de A y transporte del producto final A al minorista. V / F
Y: Al comprar el producto A. Dicha alza de precios, la pagamos todos, con el consiguiente menoscabo del valor del dinero, haciendo perder poder adquisitivo, contrayendo el consumo global de A con la consiguiente pérdida de recaudación en impuestos indirectos. V/ F
Mis dudas son si X e Y son verdaderas o falsas, y si son verdaderas, si son suficientes para anular o no, las ventajas (económicas) de la subida del impuesto a la gasolina.
Un cordial saludo.
(Contesto en partes debido al límite de palabras.)
Estimado Jordi:
Gracias por continuar la discusión.
Respecto a X, a esto me refería cuando el costo marginal del bien o servicio en cuestión depende del costo de transporte. La producción del bien A ---que, tal como está definida, incluye el costo de transporte usando gasolina--- genera una externalidad negativa. Por consiguiente, se produce y se consume demasiado del bien A respecto al nivel eficiente. El impuesto a la gasolina encarece el precio del bien A y corrige dicha ineficiencia. La aseveración X es, por tanto, falsa.
(continuación)
Respecto a Y, todos los consumidores del producto A pagan parte del incremento del impuesto a la gasolina a través del aumento del precio del bien A. Esto es eficiente debido a lo mencionado en el párrafo anterior. Por supuesto, el consumo de A cae, así como también cae la recaudación de impuestos indirectos que gravan el consumo del bien A (e.g., IVA). La afirmación es correcta.
Respecto al último punto, la caída del consumo del bien A y la consiguiente caída en la recaudación de impuestos indirectos, no anula las ventajas del incremento del impuesto a la gasolina. Primero, debido a que se corrige la externalidad. Es decir, se avanza en términos de eficiencia, como discutíamos arriba. Segundo, porque probablemente haya cambios de comportamiento de largo plazo que incorporen dicha corrección. Por ejemplo, en el largo plazo, el distribuidor (e.g., Amazon) quizás sustituya la flota de vehículos usados para el transporte por vehículos más eficientes (e.g., vehículos eléctricos, como está intentando hacer Amazon en los Estados Unidos). Por supuesto, está la caída en la recaudación de impuestos indirectos.
Muchas gracias, Javier.
Has resuelto mis dudas. Y disculpa si he resultado vehemente en mis comentarios, pero es característico en mi perseverar hasta tratar de disipar las posibles incongruencias presentes en mis argumentos.
Enhorabuena por tu excepcional labor, y ojalá que veamos materializada alguna de las medidas regulatorias en torno al carburante, necesarias para corregir el rumbo con respecto al cambio climático.
Un cordial saludo.
Estimado Jordi:
Por favor, gracias a Vd. por el interés y la discusión. Saludos cordiales.
Muy interesante la diferenciación entre elasticidad a corto y a largo plazo y la reflexión acerca de tener en cuenta no solo los efectos a corto plazo para analizar las políticas, gracias por la aportación.
Estimado Javier:
Gracias por el amable comentario.
Gracias por la interesante entrada sobre un tema sin duda relevante. Sin embargo, no estoy seguro de compartir el mensaje de fondo de la entrada.
Entiendo el resultado que la gente de menos ingresos ante el incremento del impuesto a la gasolina en el largo plazo sustituye coche y consumo de gasolina por, por ejemplo, transporte público y, con ello acaba gastando menos en gasolina. Pero su bienestar sí será menor (abstrayéndonos del impacto del impuesto en el medio ambiente, contaminación, etc.): si antes del impuesto elegían coche en lugar de bus es porque lo preferían; si cambian consecuencia del impuesto, empeora su bienestar; es decir, aunque en términos de gasto éste se reduzca, en otras dimensiones empeoraran (tiempo de transporte, comodidad, etc.). ¿No debería tenerse esto en cuenta en el análisis? ¿Me estoy perdiendo algo?
Saludos y gracias de nuevo
(Contesto en partes debido al límite de palabras.)
Estimado Aleix:
Gracias por el comentario. Estoy cien porciento de acuerdo con Vd.
Lo que Vd. menciona es el análisis de bienestar, que en mi opinión es al análisis más relevante e interesante. Esto lo analizo en la Sección 5 del artículo académico (pp. 980-982; Tabla 9), que no menciono en la entrada. Como bien dice, el bienestar de los consumidores cae. Es más, la caída del bienestar es mayor, para quienes usan más el auto, aun si sustituyen al transporte público, por el motivo que Vd. menciona. Dos comentarios merecen comentarse.
El primero es respecto al mensaje de la entrada y al uso del gasto en gasolina como porcentaje del ingreso como medida de regresividad del impuesto. Esto tiene raíces históricas. Se remite a la economía política del debate respecto al aumento del impuesto a la gasolina. Véase los artículos de Poterba (1991) [https://doi.org/10.1086/tpe.5.20061803] y Knittel (2014) [https://doi.org/10.1086/675589]. Si bien coincido con Vd. en lo desafortunado del uso de dicha medida, es justamente la que normalmente se emplea para justificar el no incremento del impuesto a la gasolina. La pregunta es por qué. Si bien es una medida imperfecta, es fácil de calcular. En particular, no requiere de un modelo económico ni estructural. Para calcular el cambio en el bienestar de los consumidores, o la variación compensatoria, uno necesita construir y estimar un modelo. Esto lo que hago en mi artículo.
(continuación)
Pero ello requiere un nivel de complejidad mayor y una discusión de los supuestos de comportamiento. El mensaje de la entrada critica el análisis cortoplacista, condicional a esa medida. Comento a continuación los aspectos redistributivos sobre el bienestar.
El segundo es como proceder para compensar a los consumidores de ingresos bajos afectados negativamente por el incremento del impuesto a la gasolina. La respuesta, creo, está en el uso de la recaudación del impuesto a la gasolina. En la Tabla 9 del artículo académico, la recaudación del impuesto no se redistribuye (i.e., piense como si se destruyese). Curiosamente, cuando el aumento del impuesto a la gasolina se combina con una pequeña disminución en los costos de cambio al transporte público ---algo relativamente sencillo de implementar con una fracción del incremento en la recaudación del impuesto---, el impacto negativo en el bienestar es de solo 11 dólares en la variación compensatoria media (nuevamente, sin considerar el uso de la recaudación del impuesto a la gasolina). Como le mencionaba a Jordi arriba: "[S]egún la Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos (https://www.cbo.gov/system/files/2020-12/56783-budget-options.pdf), un aumento modesto de 15 centavos de dólar por galón en las tasas impositivas de la gasolina y el diésel y la subsiguiente indexación por inflación generaría un ingreso estimado de 240 mil millones de dólares durante la próxima década.
(continuación)
El gobierno federal podría emplear dichos ingresos para [...] subsidiar a los conductores rurales y de bajos ingresos afectados de manera desproporcionada por el impuesto a la gasolina."
Javier, muchas gracias por responder. Creo que mi interpetación se debía a que solamente había leído la entrada, no tu artículo en el que se incluye el análisis del bienestar que mencionas en tu respuesta - sin duda habrá que leerlo pues tiene muy buena pinta!
Gracias de nuevo
aleix
Estimado Aleix:
Es una pregunta importante, que aparece naturalmente de la lectura de la entrada. Quizás les haya surgido o surja a otros lectores. Le agradezco de nuevo la oportunidad de clarificarla. Saludos cordiales.
Buenas tardes, Javier
Quiero presentarme para así excusar mi pregunta en caso de que sea incoherente. Soy estudiante de segundo año de economía (UC3M) y me fascina mucho el tema de tu artículo, afortunadamente Twitter me lo ha recomendado.
Mi pregunta va relacionada con las elasticidades, ¿crees que las elasticidades a corto plazo en cada ciudad sean distintas en función su infraestructura de transporte público? Ciudades con una infraestructura pobre en transporte público (ej.: Atalanta) dejarían sin muchas alternativas a los ciudadanos y el impuesto sería mucho más regresivo dependiendo de la ciudad, ¿No?
En cuanto al largo plazo las elasticidades van a converger a una sola, similar a la de Chicago, ya que por el aumento de la demanda de transporte público la infraestructura debería mejorar.
Sé que el artículo no pretende responder estás inquietudes, sino evidenciar que el impuesto es menos regresivo de lo que parece, pero me gustaría saber tu opinión sobre lo que he mencionado.
Muchas gracias, un saludo cordial.
(Contesto en partes debido al límite de palabras.)
Gracias por presentación y las palabras sobre el artículo.
Respecto a la pregunta en el segundo párrafo, la respuesta es: sí. La disponibilidad y calidad de la infraestructura de los medios de transporte público son variables fundamentales en la determinación de las elasticidades de corto y largo plazo. En el artículo académico documento esto para el caso de las elasticidades de corto plazo en el estado de Illinois (Sección 2, Tabla 3, pp. 956-960). En particular, los patrones de sustitución (del uso de vehículos) son sustancialmente más fuertes en Chicago ---donde hay relativamente buen acceso al transporte público---, que en las zonas rurales de Illinois ---donde el acceso al transporte público es limitado o inexistente--. Esto indica la importancia del acceso al transporte público. En otras palabras, la elasticidad de corto plazo (de utilización de vehículos con respecto al precio de la gasolina) es mucho más inelástica en las zonas rurales sin acceso a transporte público. La implicancia, como Vd. mencionó, es que los conductores de automóviles en estas zonas rurales se verán afectados en forma desproporcionada por el impuesto a la gasolina. Esto es particularmente cierto para los consumidores de ingresos bajos en dichas zonas.
(continuación)
Estimado Américo:
De acuerdo a cómo defina uno el periodo para su cálculo, las elasticidades de largo plazo también dependerán del acceso al transporte público. Si el periodo es lo suficientemente largo, las decisiones de inversión en infraestructura, dónde vivir (zona rural o urbana), y qué vehículo usar (un auto más o menos eficiente, hibrido, eléctrico, compartir vehículo, etc.) son endógenas. Todo esto contribuye a elasticidades de largo plazo más elásticas.
Saludos cordiales.
Hola, construya cualquiera de los gráficos con un ancho de columna proporcional al peso de cada decil en el universo de votantes y se visualizará mejor por qué los USD/litro están congelados (tb. los €/litro). El largo plazo es la composición de miopes cortos plazos, donde se mueve la economía política que no ve más allá del siguiente proceso electoral.
Y aunque los costes políticos se pueden modular, dependen de las circunstancias en que se apliquen las medidas (IMF, 2020: Are Climate Change Policies Politically Costly? https://bit.ly/3ri20ru ), creo que son las elasticidades de corto plazo las determinantes: son las que hacen decidir si actuar o no si se aplican instrumentos compensatorios que mitiguen su rigidez y sus efectos, no a largo plazo, a corto plazo
(Contesto en partes debido al límite de palabras.)
Estimado Julián:
Gracias por el comentario. Lamentablemente, los datos no contienen información respecto de la participación electoral. La información demográfica por deciles indicaría que, en término de votantes potenciales (i.e., votantes que están en condiciones de votar, no necesariamente los que deciden ir a votar que es a lo que se refiere Vd.), todos los deciles tendrían un peso aproximadamente similar. Dicho esto, nótese que los datos se refieren al área metropolitana de Chicago, mientras que el impuesto a la gasolina discutido en la entrada es un impuesto federal, donde Chicago tiene un peso relativamente bajo.
(continuación)
En el articulo, las elasticidades de largo plazo se refieren a los cambios en los medios de transporte para períodos de tiempo más largos, lo cual es diferente a "la composición de miopes cortos plazos."
Estoy de acuerdo en el rol que juega la economía política en el no-incremento del impuesto a la gasolina según, por ejemplo, Knittel (2014, https://doi.org/10.1086/675589).
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