Por Javier D. Donna
Durante casi 30 años, el Congreso de los Estados Unidos no ha aumentado el impuesto federal a la gasolina de 18,4 centavos de dólar por galón (4 centavos de euro por litro). El argumento principal es que el impuesto a la gasolina es regresivo: los hogares de ingresos bajos gastan un porcentaje mayor de su ingreso en gasolina que los hogares de ingresos medios y altos. Por lo tanto, el argumento continúa, un incremento del impuesto a la gasolina sería altamente regresivo.
A pesar de la preocupación reciente respecto al aumento temporal del precio de la gasolina en el verano-otoño, la gasolina es barata en los Estados Unidos en comparación con otros países desarrollados. Varios países europeos cobran más sólo en impuestos a la gasolina que lo que pagamos por el litro entero de gasolina en los Estados Unidos. La Unión Europea exige un impuesto mínimo de 0,36 euros por litro de gasolina (1,55 dólares por galón). El impuesto a la gasolina en los Estados Unidos, incluyendo los impuestos estatales, es de los más bajos dentro de los países de la OCDE.
La gasolina barata dificulta la reducción de las emisiones del sector de transporte y la transición a vehículos más pequeños y eficientes. Desincentiva, a su vez, el uso de transporte público. Los automóviles son la principal fuente de gases de efecto invernadero en los Estados Unidos, el país responsable de las mayores emisiones históricas de dióxido de carbono y el resultante cambio climático.
Un gran número de economistas, incluidos numerosos premios Nobel de economía, han argumentado que un impuesto a las emisiones de dióxido de carbono es una forma eficiente de frenar el cambio climático y abordar el problema del calentamiento global. En la práctica, existe consenso de que un impuesto al carbono tiene que implementarse usando impuestos al consumo de productos energéticos como la gasolina. El impuesto al carbono de 35 dólares por tonelada sugerido por el economista ganador del Premio Nobel en 2018, William D. Nordhaus, implicaría un aumento del impuesto a la gasolina de 9 centavos de dólar por galón.
De nuevo, la regresividad del impuesto a la gasolina es la principal objeción en contra de su incremento. Existe una discusión de larga data al respecto. La acusación de regresividad en contra del impuesto a la gasolina no es una hipérbole: en un estudio reciente sobre Chicago, que describo abajo, los tres deciles inferiores gastan una proporción cinco veces más alta de sus ingresos en gasolina que los tres deciles superiores. Este patrón es típico en diferentes ciudades, países y épocas. El impuesto a la gasolina es regresivo.
Pero ¿es el aumento (del impuesto a la gasolina) regresivo? Por un lado, la subida del impuesto incrementa el precio de la gasolina. Por el otro, la demanda de gasolina disminuye porque los consumidores manejan menos y sustituyen a otras alternativas como el transporte público. El gasto en gasolina puede aumentar o disminuir, dependiendo cuál efecto domine. Los economistas usamos las elasticidades de demanda de gasolina para describir estos cambios en términos porcentuales. Un punto crucial es que las elasticidades de corto y largo plazo son diferentes: los consumidores responden mucho más a los precios de la gasolina en el largo plazo. Estas elasticidades son insumos claves para evaluar la incidencia del impuesto a la gasolina. No es sorprendente que el número de estudios empíricos que las investigan sea inmenso. Sin embargo, la gran mayoría estima elasticidades de corto plazo, mientras que las elasticidades de largo plazo son relevantes para evaluar casi todas las políticas públicas.
En Donna (2021), desarrollo un modelo para estimar elasticidades de (más) largo plazo. A continuación, discuto las implicancias distributivas de un incremento al impuesto de la gasolina utilizando estas elasticidades.
Elasticidades de largo plazo
Para estimar las elasticidades, desarrollo un modelo estructural dinámico de viajes urbanos. Las elasticidades de largo plazo se obtienen calculando los cambios en el uso de los medios de transporte durante períodos de tiempo más largos frente a un cambio permanente en el precio de la gasolina (i.e., no sólo los cambios en el período actual).
Este procedimiento permite incorporar el efecto que tienen las expectativas de los consumidores en las elasticidades. Las expectativas difieren cuando se consideran cambios permanentes (como un impuesto anunciado a la gasolina) vs. cambios temporales (como un cambio brusco en el precio del petróleo o el costo de la refinación de la gasolina) en los precios.
Para el análisis empírico analizo datos de Chicago. El uso de transporte público en Chicago es el segundo más alto de los Estados Unidos después de Nueva York/Nueva Jersey. Los datos provienen de registros públicos obtenidos de agencias gubernamentales. Incluyen el número de pasajeros que usan el transporte público y el número de vehículos que circulan en las principales autopistas, entre otras variables. Los datos de los vehículos los recopila el Departamento de Transporte de Illinois mediante registradores automáticos de tráfico.
¿Es regresivo el aumento del impuesto a la gasolina?
La Figura 1 representa la situación antes del incremento del impuesto a la gasolina. Muestra los gastos en gasolina como porcentaje del ingreso del consumidor para diferentes deciles de la distribución de ingreso. Los consumidores de bajos ingresos tienen una relación gasto-ingreso más alta que los consumidores de ingresos medios y altos.
Figura 1: Antes del aumento en el impuesto a la gasolina:
Gastos en gasolina como porcentaje del ingreso, por deciles de ingreso.
La Figura 2 muestra la situación después del aumento del impuesto a la gasolina en el largo plazo (según la predicción del modelo dinámico mencionado) y en el corto plazo (según la predicción del modelo estático estándar). Tres conclusiones ameritan discusión.
Figura 2: Después del aumento en el impuesto a la gasolina:
Gastos en gasolina como porcentaje del ingreso en el corto y largo plazo.
La primera surge de comparar las predicciones en el corto y largo plazo luego del aumento del impuesto a la gasolina (Figura 2). El porcentaje del gasto en gasolina es mayor en el corto plazo que en el largo plazo para todos los deciles de la distribución del ingreso. Esto se debe a que la elasticidad de corto plazo es menor, en valor absoluto, que la elasticidad de largo plazo.
La segunda surge de comparar el porcentaje del gasto en gasolina antes y después del aumento del impuesto (Figura 1 vs. Figura 2). El porcentaje del gasto en gasolina aumenta en el corto plazo, pero disminuye en el largo plazo porque los consumidores sustituyen por otras opciones como el transporte público. Esto se debe a que la elasticidad de corto plazo es inelástica (menor a uno en valor absoluto) mientras que la elasticidad de largo plazo es elástica (mayor a uno en valor absoluto).
La tercera conclusión surge de comparar la ratio de gastos en gasolina en el corto plazo en relación con el largo plazo. La Figura 3 muestra que la relación no es constante: es mayor para los consumidores de ingresos bajos que para los consumidores de ingresos medios y altos. La respuesta de largo plazo varía considerablemente de acuerdo al ingreso de los consumidores. En el largo plazo, los consumidores de ingresos bajos son más sensibles al precio que los consumidores de ingresos medios y altos: son más propensos a sustituir automóviles por transporte público en respuesta al aumento del impuesto a la gasolina. Las elasticidades de corto plazo ignoran esta heterogeneidad de largo plazo.
Figura 3: Ratio de gastos en gasolina:
Corto plazo en relación al largo plazo
El impuesto a la gasolina sigue siendo regresivo, pero es menos regresivo después del aumento del impuesto a la gasolina debido al comportamiento de largo plazo. En otras palabras, el aumento hace que el impuesto a la gasolina sea menos regresivo.
Comentarios finales
Si bien los números específicos sólo se aplican a Chicago, el mensaje principal merece enfatizarse. Gran parte de la discusión sobre la naturaleza regresiva del impuesto a la gasolina se basa en efectos de corto plazo, mientras que los efectos de largo plazo son relevantes para políticas públicas, como el cambio climático. Cuanto menos, estas políticas no deberían juzgarse empleando exclusivamente elasticidades de corto plazo.
En el mediano y largo plazo, un impuesto a la gasolina es notoriamente menos regresivo de lo que predicen los análisis cortoplacistas o miopes. La aplicación ilustrativa discutida sugiere que, al estudiar la incidencia de los impuestos a la gasolina, estos sesgos pueden ser sustanciales.
Javier D. Donna
University of Florida and Rimini Center for Economic Analysis
jdonna@ufl.edu, Twitter: @javdito