El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD) es, junto al Impuesto de Patrimonio, el instrumento fiscal comúnmente propuesto para mitigar los crecientes niveles de desigualdad en riqueza que experimenta Occidente. La idea detrás de gravar las herencias y donaciones es precisamente el importante papel que juegan estas en la acumulación de riqueza (aquí) y en su transmisión intergeneracional (aquí y aquí).
Sin embargo, existe un gran vacío en la literatura empírica sobre los efectos redistributivos de esta figura impositiva. Hasta la fecha, sólo un par de trabajos académicos han analizado esta cuestión en Suecia (aquí y aquí). Esta falta de evidencia empírica convive con un intenso debate político a escala europea sobre la abolición de este impuesto. Por supuesto, España no es una excepción (aquí, aquí y aquí). En este contexto, resulta esencial contribuir con trabajos rigurosos que arrojen luz sobre la efectividad del impuesto como instrumento de redistribución o movilidad social, poniendo el foco en su diseño e implementación.
En uno de los capítulos de mi tesis doctoral (aquí), abordo directamente esta cuestión: ¿Cómo afecta el ISD a la movilidad de riqueza en España? El marco institucional español hace de nuestro país un escenario único para evaluar los efectos de este impuesto, como veremos a continuación.
El marco institucional del ISD en España
El ISD fue introducido en la legislación española en 1987 como un tributo directo y progresivo que grava las transmisiones mortis causa en el caso de la sucesión, e inter vivos en el de la donación. El cálculo de la cuota tributaria es complejo pues la ley regula diferentes beneficios fiscales dependiendo de la relación entre receptor y donatario, el tipo de activo transferido y el patrimonio del receptor.
En 1996, el gobierno central descentralizó la administración y regulación de este impuesto a los gobiernos regionales[1] lo que les atribuyó grandes competencias para introducir nuevos beneficios fiscales, modificar los tipos marginales, etc. Son precisamente estos cambios legislados a nivel autonómico los que han generado diferencias sustanciales en el impuesto efectivo a pagar entre regiones para prácticamente cada tramo del impuesto en los últimos 20 años, pues el Impuesto sobre Sucesiones (IS) se liquida en la Comunidad Autónoma de residencia del fallecido y el Impuesto sobre Donaciones (ID) en la región donde se ubica el activo a transferir.
Usando fuentes de datos oficiales (Ministerio de Hacienda, Consejo General de Economistas, etc.) recopilo información de todas las reformas introducidas en materia del ISD por las 19 CCAA en el periodo 2002-2019. La Figura 1 muestra la heterogeneidad regional en el número de reformas introducidas para herederos y donatarios del Grupo II (descendientes, ascendientes y esposos >21 años).
La actividad legislativa por parte de gobiernos autonómicos en materia del IS ha sido excepcionalmente notable y heterogénea a lo largo del territorio español. En media, las CCAA han modificado este impuesto unas 4 veces en el periodo 2002-2019, con un máximo de 9 veces en el caso de Murcia.
Usando esta información construyo un simulador de la cuota tributaria del ISD para cada región y año. A modo de ejemplo, la Figura 2 muestra la cuota a pagar en cada CA para el caso de un descendiente directo que hereda la vivienda principal del fallecido por valor de 150,000 euros más 50,000 euros de efectivo. Las diferencias regionales en la cuota tributaria son sustanciales: en regiones como Madrid este heredero pagaría 0 euros mientras que en Asturias su cuota ascendería a nada menos que 8000 euros, por la misma herencia en el año 2006 (véase Panel 2a). Esto ha ido variando a lo largo del tiempo, y en términos generales, la tendencia ha sido la de reducir la carga tributaria de este grupo de herederos (véase Panel 2b).
Datos, metodología y resultados
Con el objetivo de evaluar los efectos del ISD en la movilidad de la riqueza, combino este simulador fiscal con los datos panel de la Encuesta Financiera de las Familias (EFF) del Banco de España entre 2002-2018. Esta encuesta contiene información representativa a nivel nacional de la riqueza de los hogares españoles. Esta base contiene información detallada de inmuebles y activos empresariales heredados, así como de transferencias de efectivo a modo de herencia o donación, lo que permite calcular con exactitud el tipo efectivo asociado a cada herencia/donación[2].
Estimo los efectos del IS en la movilidad de riqueza neta comparando herederos similares que pagan impuestos en regiones y años diferentes. La Figura 3 muestra que el IS reduce la movilidad de riqueza, pero sólo en la parte baja de la distribución. En particular, un incremento de 1 punto porcentual (p.p.) del tipo efectivo del IS reduce significativamente la probabilidad de los herederos situados en el percentil 10 y el 20 de mejorar su posición en la distribución de riqueza neta entre un 0,15-0,3% en los periodos posteriores al pago del impuesto (3 a 6 años). Estas estimaciones implican una reducción en la movilidad del 35-75% con respecto a la movilidad pre-herencia media para el percentil más bajo.
A continuación, exploro el impacto del IS en la riqueza bruta y deuda[3] de los herederos de la parte baja de la distribución. Un incremento de 1 p.p. del tipo efectivo reduce la riqueza bruta de estos hogares entre un 9-12% e incrementa en paralelo su ratio deuda-riqueza en 3,2-4,7 p.p. en los años posteriores al pago de impuesto (ver Figura 4). El efecto negativo del IS en la acumulación de riqueza neta de estos hogares se explica en su totalidad por la reducción de su riqueza financiera[4] y por sus ratios de endeudamiento en crédito personal.
Potenciales mecanismos: pago del impuesto y cartera de activos heredados
¿Qué puede explicar este efecto endeudamiento de los herederos más pobres sujetos a mayores tipos impositivos? En el estudio argumento que las restricciones de liquidez y la implementación del impuesto pueden jugar un papel importante en el corto plazo. Más a largo plazo, retrasos en la venta de inmuebles heredados resultan un factor clave.
En España, los herederos por debajo del p40 reciben herencias desproporcionadamente elevadas con relación a su riqueza financiera líquida (la base imponible es 86 veces sus activos líquidos en media)[5]. Esta elevada carga tributaria se explica por la transmisión de inmuebles en forma de herencia (el 40% de estos herederos reciben algún activo ilíquido), que se deriva de la elevada tasa de propiedad de vivienda en nuestro país.
Estas restricciones de liquidez conviven con unos criterios de aplicación del impuesto que potencialmente pueden acrecentarlas. En primer lugar, el IS debe liquidarse en los 6 meses posteriores al fallecimiento del titular. Los herederos pueden solicitar una prórroga y/o fraccionar su pago, pero deben abonar los correspondientes intereses por demora. En segundo lugar, la Ley hace responsable subsidiario del pago del IS a los intermediarios financieros[6] y, en consecuencia, la banca restringe el acceso a los herederos a los activos del difunto hasta que estos den fe del pago del tributo.
Si bien este combo de restricciones de liquidez y restricciones financieras puede resultar convincente a la hora de explicar el efecto endeudamiento del IS a corto plazo, no lo es tanto para justificar su persistencia (nótese que el incremento de deuda personal perdura de 2-3 años después del pago del impuesto, en paralelo con la reducción de riqueza financiera). En la última parte del estudio, presento evidencia empírica de que retrasos en la venta de inmuebles heredados juegan un papel importante. Usando variación regional en los desincentivos fiscales para la venta de primeras viviendas heredadas muestro que demoras en la venta de estos activos amplifican y postergan los efectos adversos del IS en la riqueza financiera y endeudamiento personal de los herederos más pobres, frenando así su movilidad social.
Abramos debate: ¿abolimos el ISD?
Finalmente, la pregunta del millón: ¿abolimos el ISD? Desafortunadamente, este estudio no puede dar respuesta a esa pregunta. La pérdida de ingresos fiscales[7] asociados a su desaparición resultan una pieza clave para la evaluación del carácter redistributivo del tributo. Sin embargo, estos resultados sí mandan un mensaje claro: qué activos se heredan y la propia implementación del impuesto por las Autoridades Tributarias influyen en sus efectos distributivos y, en consecuencia, deberían tenerse en cuenta en cualquier mesa de debate político sobre el diseño de este impuesto.
[1] Excepto para País Vasco y Navarra, que ya contaban con autonomía fiscal en materia de este impuesto.
[2] Nótese que los beneficios fiscales varían por activo y riqueza del receptor. En el estudio, asumo que los herederos pertenecen al grupo II y que pagan el IS en su región de nacimiento. Este supuesto es razonable dado los estadísticos de edad de los herederos y el hecho de que aproximadamente 90% de contribuyentes del IS pertenecen a este grupo. En cualquier caso, si parte de estos herederos pertenecen a otro grupo (son sobrinos o tíos, por ejemplo) esto añadiría error estadístico a todas las estimaciones de movilidad ya que, a priori, éstos no se concentran en una parte concreta de la distribución de riqueza.
[3] Descontando el valor del patrimonio heredado y sus deudas asociadas
[4] Riqueza financiera se refiere depósitos bancarios, cuentas de ahorro, acciones, bonos y otros activos financieros
[5]La base imponible está calculada descontando los beneficios fiscales aplicables a primera vivienda y negocios familiares en todo el territorio. Los activos líquidos se refieren a la suma de depósitos bancarios y acciones. Datos de la EFF 2002-2017.
[6] (Art. 8 Ley 28/1987)
[7] 3,79 % de los ingresos fiscales autonómicos en el periodo 2002-2019.
