¿Debe pagarse por usar las carreteras?

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Ginés de Rus
ULPGC, UC3M y FEDEA

¿Quién paga qué?

El Gobierno acaba de anunciar que habrá que pagar cuando utilicemos las autovías. En la ley de de Movilidad y Financiación del Transporte, anunciada en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se prevé la introducción de un “mecanismo de pago por el uso de las carreteras estatales” implantable a partir del año 2024 en toda la red de alta capacidad, mediante acuerdo social y político, con el fin de avanzar hacia la internalización de los costes externos del transporte bajo el principio del cobro al usuario y aplicando el principio de quien contamina paga.

Ante la reacción airada de automovilistas y transportistas, el Gobierno se ha apresurado a anunciar compensaciones a los transportistas, e incluso su intención de garantizar que los peajes recaigan sobre los cargadores (ver tema de Principios de Economía sobre incidencia de los impuestos). Gran parte de lo que incluye el plan sobre política de infraestructuras y transportes sigue las recomendaciones del AIReF en su último Spending Review (aquí). Bienvenidos al debate sobre cómo debe pagarse por el uso de la red viaria. Debate que no parece abrirse porque de repente nuestros responsables políticos hayan decidido aplicar una política de transporte fundamentada en principios económicos elementales; más bien parece que es el deterioro de la red, el déficit acumulado y la deuda creciente del Estado, lo que obliga a recaudar como sea y donde sea. En cualquier caso, agradezcamos la posibilidad de debatir sobre una política pública de notable impacto social.

Dicho esto, me atrevería a afirmar que la mayoría de los economistas sostienen que es más eficiente recurrir al pago por uso que a la aparente gratuidad. El acceso libre (pago con impuestos) tiene el atractivo de simplificar la utilización de la infraestructura, evitando los costes administrativos del sistema de precios, además de respetar esa sensación de libertad y privacidad que tenemos los que con nuestro coche nos movemos libremente cuando y donde deseemos hacerlo (excepto si vivimos en áreas con autopista de peaje). Como contrapartida, además de aumentar irremediablemente la carga fiscal, priva del papel señalizador de los precios distorsionando las decisiones de los agentes en sus decisiones de movilidad, configurando un total de viajes y una distribución modal subóptima en viajeros y mercancías, especialmente cuando existen externalidades negativas y congestión.

Antes de entrar en la argumentación de en qué consiste una tarificación eficiente por el uso de la red viaria, debe recordarse que, además de la red viaria, existe la ferroviaria, la aeroportuaria y la portuaria, y que todas forman el conjunto de infraestructuras que sostienen la movilidad en España. Parece razonable que la discusión sobre como pagarlas se haga en su conjunto y no a trozos. Además, en el territorio de subidas de impuestos y recortes en el que nos adentramos conviene ser muy claro en la justificación de introducir el pago por uso en la red viaria cuando los vehículos ligeros ya pagan por encima de los costes de construcción y mantenimiento, los usuarios de puertos y aeropuertos también cubren sus costes, mientras que los escasos usuarios del tren (que no llega al 5% del tráfico total) están fuertemente subvencionados y no contribuyen con el pago directo a los costes de las infraestructuras ferroviarias.

En la estimación realizada en FEDEA sobre los ingresos y los costes de cada modo de transporte interurbano en España (aquí) se puede obtener una impresión aproximada de lo que los usuarios de cada modo contribuyen a sus costes. Las cuentas recogen todos los ingresos de cada modo que se derivan del pago de impuestos específicos ‒aquellos impuestos que son discriminatorios entre unos modos y otros (no se incluye el IVA pero si los peajes, tasas o cánones, así como los pagos vinculados directamente a impactos medioambientales como son, por ejemplo, los derechos de emisión en el aéreo. El cálculo de costes excluye aquellos que ya han sido internalizados por operadores y usuarios, centrándose por tanto en los costes de la infraestructura y externos (accidentes y medioambientales). En el caso del cambio climático la incertidumbre es alta y los autores utilizan dos escenarios, uno de coste bajo y otro de coste alto. En el caso del ferrocarril no se incluyen, por falta de datos, los costes medioambientales durante la construcción de la infraestructura.

A partir de los datos anteriores se calculan las tasas de cobertura de los costes de la infraestructura con ingresos propios con y sin subvenciones (Gráfico 1), lo que nos da una aproximación de la contribución (directa e indirecta) de los usuarios al coste total de la infraestructura (capital y mantenimiento) en cada modo de transporte.

Como puede observarse, la carretera y el avión cubren sobradamente sus costes de infraestructura, lo que no ocurre con el transporte marítimo y el ferrocarril. En este último caso, las subvenciones a la operación son superiores a lo que pagan los usuarios por usar la infraestructura, por lo que la tasa de cobertura es negativa.

En el Gráfico 2 se calcula la tasa de cobertura sobre los costes sociales totales; es decir, añadiendo a los costes de infraestructura, los costes medioambientales y de los accidentes. En el numerador se mantiene la doble opción de restar o no las subvenciones a la operación de los servicios. Los autores excluyen el modo marítimo por falta de datos e incluyen los dos escenarios para los costes medioambientales debido a problemas de estimación.

Los resultados obtenidos indican que en ninguno de los modos de transporte los ingresos llegan a compensar los costes totales (infraestructura, más los externos de accidentes y medioambientales), aunque las cifras son notablemente distintas entre ellos. A diferencia de lo que ocurría con los costes de infraestructura, la carretera y el modo aéreo no cubren sus costes totales en ninguno de los dos escenarios de costes medioambientales.

Principios económicos básicos de inversión y tarificación de infraestructuras

La conectividad básica requiere la provisión de unas infraestructuras mínimas de acuerdo con algunos criterios elementales de equidad territorial. Dicha equidad no significa como ha ocurrido en España que todos los lugares han de tener las mismas infraestructuras con independencia del volumen de demanda que exista en los corredores afectados. Los recursos son escasos y hay que asignarlos eficientemente; lo que contrasta, por ejemplo, con el hecho de haber construido una red de alta velocidad de 50.000 millones de euros con rentabilidad social negativa (aquí, aquí, aquí y aquí) y tener proyectadas inversiones por otros 75.000 millones de euros en lugares de demanda baja, mientras se descuida el mantenimiento de la red viaria, que soporta el 90 por ciento del tráfico de viajeros y el 95 por ciento del tráfico de mercancías en España. Hace unos diez años se invertían más de 1.000 millones anuales en mantenimiento en la red de carreteras; hoy, con un 18% más de autovías, se invierte un 20% menos. En un informe de la Asociación Española de la Carretera (aquí) se estima en 7.500 millones de euros el déficit acumulado de mantenimiento en toda la red. La mayor parte de este déficit corresponde a la red autonómica.

Hemos venido defendiendo repetidamente la necesidad de evaluar los proyectos de inversión (aquí). El análisis coste-beneficio no distingue entre modos de transporte. Se trata de identificar y valorar los beneficios sociales esperados y compararlos con los costes sociales, que incluyen los efectos sobre la congestión, contaminación local, emisiones de carbono y ruido. De más difícil medición, pero significativos en muchos casos, también hay que incluir la utilización de suelo, el efecto barrera sobre el territorio y los efectos sobre el paisaje. Los economistas no tenemos a priori preferencia tecnológica, y todos los modos de transporte deben tratarse por igual, de manera que en el margen se iguale el beneficio marginal social con el coste marginal social (incluido el exceso de gravamen de los impuestos) en todos los modos de transporte, e idealmente en todas las demás líneas de gasto público (aquí, aquí y aquí).

Estos principios están lejos de informar la política de inversión en España, donde la falta de planificación y evaluación, así como la separación en direcciones generales modales ha creado duplicidades e incongruencias notorias (ver aquí y aquí).

La tarificación por el uso de las infraestructuras tiene dos aproximaciones diferentes. Una, que predomina en este momento, más intervencionista y que puede resumirse en que hay que revitalizar el ferrocarril, fomentar el transporte público y disuadir el uso del vehículo privado. La otra, que parte del respeto a la libertad de elección del usuario, señalizando el regulador, mediante el sistema de precios y restricciones ocasionales (casos de contaminación local extrema), los costes marginales sociales de cada opción de transporte. Esta política va acompañada de una evaluación seria de inversión en ampliaciones de capacidad. En palabras de Engel, Fischer y Galetovic: “Si se han corregido todas las externalidades negativas del automóvil o camión, no hay razón para promover el ferrocarril en detrimento del transporte vial. Por lo tanto, las directrices europeas de movilidad, que enfatizan el ferrocarril, se tornan innecesarias y distorsionadoras.”

En España tenemos sobreinversión en infraestructuras de transporte y problemas de mantenimiento del stock existente. Algunos principios para su tarificación son los siguientes:

- Agua pasada no mueve molino (let bygones be bygones) y los costes hundidos de una red, excesiva en algunos segmentos y modos, no deben afectar a la política de tarificación óptima. Es verdad que esto crea problemas reputacionales y que hundir costes se convierte en una estrategia rentable pero, en principio, y hasta que se reforme la arquitectura institucional, hay que vivir con ello.

- Deben minimizarse las distorsiones en la generación de ingresos y no discriminar por modo de transporte. La preferencia debe ser por mecanismos que internalizando externalidades generen ingresos, como es el impuesto sobre el combustible por la emisión de contaminantes o la tarificación por congestión.

- El que deteriora la infraestructura paga y por tanto el peaje de mantenimiento de reflejar el daño causado por el vehículo, calculado en función del peso por eje, el número de ejes y la distancia recorrida, lo que genera incentivos para reducir el peso por eje en el caso de los camiones y la distribución óptima de cargas por modos de transporte.

- Los automóviles privados apenas deterioran el firme en comparación a los vehículos pesados por lo que lo que tendrían que pagar sólo la parte correspondiente de los costes fijos de operación y mantenimiento, como la iluminación o la señalización, que no dependen del tipo de vehículo y cuya cuantía sería muy baja.

- Un peaje puntual por congestión en las zonas y franjar horarias en las que se requiera. Este tipo de peaje será importante en el futuro cuando la cuota de los vehículos eléctricos aumente reduciéndose la contaminación, pero no la congestión ni los accidentes.

- En el caso de problemas serios de concentración excesiva de contaminación local cabe introducir restricciones, pero al ser los efectos de las emisiones de CO2 globales su internalización se realiza con el impuesto al combustible.

- Una política de precios eficiente como ésta puede combinarse con una reducción de los impuestos fijos, como el impuesto de circulación, para no incrementar la carga en exceso, modificando solamente la estructura de impuestos y precios. Esto haría más probable su aceptabilidad y por tanto su inclusión en la agenda política.

El debate acaba de empezar, y si dejan hueco para una discusión ordenada sobre cuál es el mejor medio para hacer frente al problema, con el fin de optar por la mejor política entre las disponibles, necesitaremos más información y un estudio con datos sobre lo que implica el pago por uso y sus modalidades. El diablo está en los detalles y hay que ver que ocurre con los posibles trasvases de tráfico a la red secundaria para evitar el cobro, y el aumento de accidentes que esto conlleva; y ver qué sistema acabará imponiéndose en la Unión Europea ya que la tecnología por satélite aún no está totalmente perfilada.

El pago por congestión en puntos y horas críticos (e.g. congestion charging en Londres) es mucho más interesante y prácticamente está fuera del debate que hay en España. Recordemos que el par-impar y sistemas similares son altamente ineficientes. También se anuncian compensaciones a los transportistas, lo que es contradictorio con la idea de internalizar costes, y si se realizaran compensaciones no deben hacerse en la parte variable de los peajes sino en el impuesto de circulación y otros gravámenes de tipo fijo no vinculados a la elección de viaje y de tecnología no contaminante.

Queda tiempo para elegir como materializar la idea de pago por uso. El pago por daño al firme, distancia y momento en el tiempo señaliza mucho mejor los costes marginales sociales, compatibilizando la elección libre con un óptimo social. El pago fijo por tiempo y tipo de vehículo (e.g. euroviñeta) evita los costes administrativos del sistema anterior, es políticamente más aceptable, pero señaliza mucho peor los costes marginales.

Lo que debe evitarse a toda costa es introducir más incertidumbre. Reglas claras y anunciadas con tiempo, sin comportamiento errático del regulador, para que individuos y empresas tomen sus decisiones de medio plazo. Si el debate se torna más técnico, en lugar de a ver quién grita más fuerte defendiendo una gratuidad ilusoria, podremos introducir mejoras en esta política pública.

Hay 23 comentarios
  • Como crítica al ferrocarril, resulta un artículo estupendo. Respecto a las carreteras, el pago por uso ayuda a que sus usuarios se hagan responsables de las externalidades negativas que generean. España es un gran destino turístico y un país de paso entre Portugal, Africa y el resto de Europa. El pago por uso de las carreteras permite que los extranjeros que las usan también contribuyan a su mantenimiento.

  • Gracias, Javier, por el comentario, pero no pretende ser una crítica al ferrocarril sino un análisis de cómo abordar la internalización de los costes externos en el conjunto de las infraestructuras de transporte. Cuando cada modo, cada vehículo y momento en el tiempo y espacio, internalicen sus costes externos, la cuota de mercado de cada modo será la óptima (OSP incluidas). Viajar en tren será lo socialmente eficiente en ciertos viajes, de igual manera que los será en coche o avión. Con el mínimo de intervención y valiendonos de los mecanismos de mercado para buscar un óptimo social. Construir infraestructuras excesivas y después tratar de forzar su uso con rebajas de precios o atacando al sustitutivo no es el camino.

  • El artículo no tiene desperdicio y creo que ha dado en la diana. El que nuestro país sea con un nivel turístico muy elevado también lo hace vulnerable por el tránsito tanto de vehículos de gran tonelaje y los turismos con notable incremento de los de alquiler, todos ellos sin pagar nada para mantenimiento de las carreteras. Es necesario tomar medidas.

  • Gracias, Aurelio. El problema es más serio en los vehículos de gran tonelaje. Un vehiculo pesado puede deteriorar el asfalto 1000 veces más que un ligero, pero dependiendo del número de ejes y del peso por eje, el deterioro puede ser mucho mayor. Este trabajo lo explica:

    Small, Kenneth A., Clifford Winston, and Carol A. Evans. 1989. Road Work: A New Highway
    Pricing and Investment Policy, Washington, DC: Brookings Institution Press.

  • Buen artículo, en su critica al supuesto "modelo intervencionista", creo que aun habiendo eliminado las externalidades negativas que generan los vehiculos privados(como coches o camiones) creo que no se solucionarian los problemas que generan este tipo de transporte, la huella ecologica que deja la propia manufactura de los vehiculos privados es enorme.

    Pero no solo eso, la transición ecológica es algo urgente, no hay tiempo, sin embargo los coches eléctricos(nuestra mejor alternativa a dia de hoy frente al diesel y la gasolina) son MUY caros, tan solo unos pocos adinerados pueden permitirselos, el vehiculo privado no es sostenible a medio plazo, debemos sustituirlo por el transporte público ecológico

    • Gracias Econonecedad. Si en la manufactura de los vehículos privados hay costes externos significativos, los precios de dichos vehículos deben incorporarlo. Es el mismo principio del impuesto pigouviano aplicado en la producción. Dices que el vehículo privado no es sostenible a medio plazo y que debemos sustituirlo por el transporte público ecológico. Supongo que no estarás hablando de sustituirlo por completo...sino a que la distribución modal actual no es óptima.

      • Gracias por su respuesta, entiende bien, es evidente que en algunos escollos será dificil eliminar al transporte privado, pero si creo que la distribucion actual esta muy lejos de la optima(aunque claro, habría que analizar cual es la distribucion optima). Pero por simple presión política sería imposible aplicar los impuestos necesarios para corregir las externalidades de esos sectores

  • "Una política de precios eficiente como ésta puede combinarse con una reducción de los impuestos fijos, como el impuesto de circulación, para no incrementar la carga en exceso, modificando solamente la estructura de impuestos y precios. Esto haría más probable su aceptabilidad y por tanto su inclusión en la agenda política."
    Exacto, el mayor escollo como siempre es el coste político. Pero tengo el párrafo anterior me deja una duda. Si los ingresos no compensan los gastos, no habría que hacer las dos cosas, modificar la estructura de impuestos aumentando la recaudación total?
    Cómo podríá "venderse" eso al público para que no ocurra lo que en Francia con los chalecos amarillos?

    • Hola Pablo. Yo no se que valores se obtendrían finalmente para los peajes por tipo de vehículo, pero si se introdujeran peajes por congestión, los ingresos se disparan y creo que se podría bajar significativamente la parte fija de los impuestos. Lo que digo en mi entrada es que las compensaciones que anuncian no deben hacerse en la parte variable de los peajes.

  • Excelente análisis de la importancia de hacer una política de transportes integrada. Sin embargo, creo que no solo debe considerarse de forma conjunta como se financian sino todo el análisis. Con demasiada frecuencia estudiamos por separado cada uno de los modos y luego agregamos resultados. Por otra parte, en las valoraciones coste-beneficio nos fijamos demasiado en los cambios en las accesibilidades y dejamos de lado las alteraciones en los flujos. ¡Cuantos pueblos están muriendo porque les construyeron un baipás!,

    • Hola Fede, no tengo mucho más que añadir a tu comentario. Un buen ACB debe incluir todos los efectos del proyecto, no sólo los que le interesen al promotor. En la discusión de las economía de aglomeración, no sólo hay que tener en cuenta los aumentos de productividad resultantes de aumentar la densidad de trabajdores gracias al proyecto de infraestructura. También las pérdidas de productividad de las zonas que despueblas.

  • ¿El pago del impuesto especial de hidrocarburos (gasolina, gasóleo) no es ya un pago por uso? Cuántos más km se recorren y más pesado es el coche/camión más combustible se gasta.

    • Así es, Rafael, pero el impuesto sobre el combustible es adecuadopara internalizar la contaminación atmosférica. No lo es para el mantenimiento de la red por las razones de deterioro del firme y tipo de vehículo.

  • El precio de un producto o servicio, es establece en base a los costes y un margen de benficio. Mayor cuando el mercado no es equilibrado. Llevando esa lógica a los servicios publicos, solo hay que estimar correctamente los costes y decidir cual es el beneficio. Pero me temo que estimar los costes; no es simple y resulta más una tarea de analisis ideal que una verdadera cuantificación. Y en cuanto al deterioro por uso, me temo que no solo este es el factor determinante; meteorología, eventos imprevitos y catastrofes o simplemente materiales de peor resultado y durabilidad, hacen difícil estimar ese desgaste.
    Por otro lado la ineficiencia de mantener o dotar entornos de baja actividad implicaría abandono y aislamiento. Algo reñido con la mínima solidaridad que exigen los servicios básicos. Por último, no conozco ningún impuesto finalista (Como mucho parcelas muy especificas de la administración que dotan presupuesto en base a recaudación) porque la base del modelo impositivo es ofrecer servicios públicos en las mismas condicones a cualquier usuario.
    Como país turistico y de transito podemos conseguir recaudar de esos desplazamientos; si. ¿Pero realmente es tan relevante esa oportunidad? Seguro que el sector no está a favor de "sangrar" (Desde su perspectiva) a los túristas; prefieren "Sangrarlos" (Desde la mía) en su sector.
    Me parece un ejercicio teórico interesante; que ofrece datos comparativos útiles. Y puede ayudar a mejorar la inversión eficiente.Nunca generalizable.

  • Hola Miguel Ángel. Déjame empezar por lo que dices al final: "Me parece un ejercicio teórico interesante; que ofrece datos comparativos útiles. Y puede ayudar a mejorar la inversión eficiente. Nunca generalizable".

    Creo que el análisis es generalizable a cualquier actividad. Lo que hago es simplemente evaluar una situación con referencia a un conjunto de principios económicos estandar explícitos en la entrada, y exploro cambios en la política pública analizada con respecto al criterio de eficiencia.

    Dices que "la ineficiencia de mantener o dotar entornos de baja actividad implicaría abandono y aislamiento. Algo reñido con la mínima solidaridad que exigen los servicios básicos", pero para eso están los servicios mínimos, las OSP, las subvenciones, la garantía de una accesibilidad básica.

    En el mantenimiento hay elementos fijos y variables como bien dices...y se pueden cuantificar.

    • Tal como indicas: "los servicios mínimos, las OSP, las subvenciones, la garantía de una accesibilidad básica" Para mi es equivalente a: una gestión responsable, apoyada en evaluaciones; de unos ingresos que no tienen porque ser finalistas. Y en todo caso, el proceso recaudatorío implica unos costes (También medios y puestos de trabajo) que ahora no necesitamos costear. ¿Realmente salimos ganado algo? Quizá un análisis cuantitativo convincete en algún momento me permita verlo así, pero por ahora no veo las ventajas.

      • Miguel Ángel, es verdad que los costes del sistema de pago por uso, con su estructura diferenciada, son muy altos, y una opción sería dejar las cosas como están. El problema es que los efectos, para una recaudación equivalente, mediante impuestos actuales o pago por uso con los componentes descritos en mi entrada, tiene efectos muy diferentes respecto a la distribución modal, elección de tecnología y hasta decisiones de localización. Es verdad que esto hay que verlo con un análisis cuantitativo y espero que el gobierno esté en ello.

        • El único entorno en que esto es aplicable con bajo coste y puede suponer (No me atrevo a afirmarlo, por las reacciones que puede crear en sectores concretos, como ya he comentado) una mejora en la recaudación sin provocar desigualdades; es hacerlo en frontera. Y en especial sobre el trasporte; no porque les tenga fijación alguna. Simplemente por que hoy siguen siendo los más contaminantes.
          Son peajes fáciles de implementar y que si generan recaudación en nuevas fuentes. Discreparan sectores como los que hacen negocio de su hubicación en frontera. Y seguramente el sector transporte. ¿Poemos eximir a plataformas nacionales? ¿Es admisible en Europa?

  • Estupendo artículo y la verdad ayuda mucho a comprender los principios de economía mas básicos. Le quería hacer una pregunta al inicio del artículo usted se refiere a que el gobierno dice que los impuestos recaigan sobre los "cargadores" quienes son estos agentes?

    Muy buen artículo, muchas gracias.

  • Gracias, Jose. Me alegro de que te sea útil.

    El cargador es que encarga la operación de transporte al transportista.

  • Muchas gracias por su post. Tengo una duda sobre el cálculo de los ingresos de "Carretera" en los dos gráficos. El documento de fedea del cual proceden ambos gráficos dice que su trabajo "se centra en el transporte interurbano" y dice sobre el coste de capital de este modo de transporte que "se debe prescindir de las series de inversión en el ámbito urbano (ayuntamientos)" (entiendo que también se excluyen los costes de mantenimiento de esta última clase de trayectos de su análisis). Si bien creo que no pueden realizar la misma distinción en el computo de las partidas de los ingresos por pagos indirectos por uso como es por ejemplo el impuesto especial sobre hidrocarburos. Por lo tanto, mi pregunta es si ¿se realiza alguna clase de ajuste en este tipo de partidas de ingresos para tener en cuenta que parte de éstos se dedicarán seguramente a cubrir los costes generados del transporte urbano? Ya que entiendo que de no hacerlo se podría estar sobrevalorando las tasas de cobertura del medio de transporte "carretera" en ambos gráficos.

    • Gracias, Josep. Los autores de Las Cuentas de Transporte en España realizan los ajustes que mencionas. Puedes ver la metodología completa en el link de la entrada al documento de Fedea.

  • Este tema políticamente se abrió mucho antes de la Covid, cuando se decidió liberar las autopistas de peaje, al menos en Catalunya, y creó un debate que aún no se ha cerrado.
    Los impuestos son recaudatorios, no coercitivos, aunque en este caso pueda servir para primar el transporte público.
    Personalmente soy contrario a la creación de nuevos impuestos, que solo sirven para crear más aparato y gasto de gestión, principalmente en este caso, con autopistas y autovías de propiedad diversa y hasta compartida entre distintas administraciones. Aún más cuando tenemos el impuesto a los carburantes, que con solo un pequeño aumento ya cubriría el gasto añadido o la necesidad de recaudación.
    Aparte de la complejidad antes mencionada, hemos de valorar quién se haría cargo, que por desgracia nuestra sociedad tiende a delegar a empresas privadas, siempre las mismas. También habría que estudiar la confidencialidad, porque se habló de crear arcos de lectura electrónica.
    El impuesto al carburante es justo porque afecta según el uso y en todas las vías, facilita el transporte público y premia la venta de automóviles más limpios y la renovación del parque.
    Tampoco subvencionaría a los transportistas, ya que el precio del transporte ha de ir en consonancia con su uso y coste. Y reduciría el Impuesto de Circulación, ya que es igual de gravoso para el automóvil de un abuelo, que lo saca una vez al mes, como para un joven que lo utiliza cada día.

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