Ginés de Rus
ULPGC, UC3M y FEDEA
¿Quién paga qué?
El Gobierno acaba de anunciar que habrá que pagar cuando utilicemos las autovías. En la ley de de Movilidad y Financiación del Transporte, anunciada en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se prevé la introducción de un “mecanismo de pago por el uso de las carreteras estatales” implantable a partir del año 2024 en toda la red de alta capacidad, mediante acuerdo social y político, con el fin de avanzar hacia la internalización de los costes externos del transporte bajo el principio del cobro al usuario y aplicando el principio de quien contamina paga.
Ante la reacción airada de automovilistas y transportistas, el Gobierno se ha apresurado a anunciar compensaciones a los transportistas, e incluso su intención de garantizar que los peajes recaigan sobre los cargadores (ver tema de Principios de Economía sobre incidencia de los impuestos). Gran parte de lo que incluye el plan sobre política de infraestructuras y transportes sigue las recomendaciones del AIReF en su último Spending Review (aquí). Bienvenidos al debate sobre cómo debe pagarse por el uso de la red viaria. Debate que no parece abrirse porque de repente nuestros responsables políticos hayan decidido aplicar una política de transporte fundamentada en principios económicos elementales; más bien parece que es el deterioro de la red, el déficit acumulado y la deuda creciente del Estado, lo que obliga a recaudar como sea y donde sea. En cualquier caso, agradezcamos la posibilidad de debatir sobre una política pública de notable impacto social.
Dicho esto, me atrevería a afirmar que la mayoría de los economistas sostienen que es más eficiente recurrir al pago por uso que a la aparente gratuidad. El acceso libre (pago con impuestos) tiene el atractivo de simplificar la utilización de la infraestructura, evitando los costes administrativos del sistema de precios, además de respetar esa sensación de libertad y privacidad que tenemos los que con nuestro coche nos movemos libremente cuando y donde deseemos hacerlo (excepto si vivimos en áreas con autopista de peaje). Como contrapartida, además de aumentar irremediablemente la carga fiscal, priva del papel señalizador de los precios distorsionando las decisiones de los agentes en sus decisiones de movilidad, configurando un total de viajes y una distribución modal subóptima en viajeros y mercancías, especialmente cuando existen externalidades negativas y congestión.
Antes de entrar en la argumentación de en qué consiste una tarificación eficiente por el uso de la red viaria, debe recordarse que, además de la red viaria, existe la ferroviaria, la aeroportuaria y la portuaria, y que todas forman el conjunto de infraestructuras que sostienen la movilidad en España. Parece razonable que la discusión sobre como pagarlas se haga en su conjunto y no a trozos. Además, en el territorio de subidas de impuestos y recortes en el que nos adentramos conviene ser muy claro en la justificación de introducir el pago por uso en la red viaria cuando los vehículos ligeros ya pagan por encima de los costes de construcción y mantenimiento, los usuarios de puertos y aeropuertos también cubren sus costes, mientras que los escasos usuarios del tren (que no llega al 5% del tráfico total) están fuertemente subvencionados y no contribuyen con el pago directo a los costes de las infraestructuras ferroviarias.
En la estimación realizada en FEDEA sobre los ingresos y los costes de cada modo de transporte interurbano en España (aquí) se puede obtener una impresión aproximada de lo que los usuarios de cada modo contribuyen a sus costes. Las cuentas recogen todos los ingresos de cada modo que se derivan del pago de impuestos específicos ‒aquellos impuestos que son discriminatorios entre unos modos y otros (no se incluye el IVA pero si los peajes, tasas o cánones, así como los pagos vinculados directamente a impactos medioambientales como son, por ejemplo, los derechos de emisión en el aéreo. El cálculo de costes excluye aquellos que ya han sido internalizados por operadores y usuarios, centrándose por tanto en los costes de la infraestructura y externos (accidentes y medioambientales). En el caso del cambio climático la incertidumbre es alta y los autores utilizan dos escenarios, uno de coste bajo y otro de coste alto. En el caso del ferrocarril no se incluyen, por falta de datos, los costes medioambientales durante la construcción de la infraestructura.
A partir de los datos anteriores se calculan las tasas de cobertura de los costes de la infraestructura con ingresos propios con y sin subvenciones (Gráfico 1), lo que nos da una aproximación de la contribución (directa e indirecta) de los usuarios al coste total de la infraestructura (capital y mantenimiento) en cada modo de transporte.
Como puede observarse, la carretera y el avión cubren sobradamente sus costes de infraestructura, lo que no ocurre con el transporte marítimo y el ferrocarril. En este último caso, las subvenciones a la operación son superiores a lo que pagan los usuarios por usar la infraestructura, por lo que la tasa de cobertura es negativa.
En el Gráfico 2 se calcula la tasa de cobertura sobre los costes sociales totales; es decir, añadiendo a los costes de infraestructura, los costes medioambientales y de los accidentes. En el numerador se mantiene la doble opción de restar o no las subvenciones a la operación de los servicios. Los autores excluyen el modo marítimo por falta de datos e incluyen los dos escenarios para los costes medioambientales debido a problemas de estimación.
Los resultados obtenidos indican que en ninguno de los modos de transporte los ingresos llegan a compensar los costes totales (infraestructura, más los externos de accidentes y medioambientales), aunque las cifras son notablemente distintas entre ellos. A diferencia de lo que ocurría con los costes de infraestructura, la carretera y el modo aéreo no cubren sus costes totales en ninguno de los dos escenarios de costes medioambientales.
Principios económicos básicos de inversión y tarificación de infraestructuras
La conectividad básica requiere la provisión de unas infraestructuras mínimas de acuerdo con algunos criterios elementales de equidad territorial. Dicha equidad no significa como ha ocurrido en España que todos los lugares han de tener las mismas infraestructuras con independencia del volumen de demanda que exista en los corredores afectados. Los recursos son escasos y hay que asignarlos eficientemente; lo que contrasta, por ejemplo, con el hecho de haber construido una red de alta velocidad de 50.000 millones de euros con rentabilidad social negativa (aquí, aquí, aquí y aquí) y tener proyectadas inversiones por otros 75.000 millones de euros en lugares de demanda baja, mientras se descuida el mantenimiento de la red viaria, que soporta el 90 por ciento del tráfico de viajeros y el 95 por ciento del tráfico de mercancías en España. Hace unos diez años se invertían más de 1.000 millones anuales en mantenimiento en la red de carreteras; hoy, con un 18% más de autovías, se invierte un 20% menos. En un informe de la Asociación Española de la Carretera (aquí) se estima en 7.500 millones de euros el déficit acumulado de mantenimiento en toda la red. La mayor parte de este déficit corresponde a la red autonómica.
Hemos venido defendiendo repetidamente la necesidad de evaluar los proyectos de inversión (aquí). El análisis coste-beneficio no distingue entre modos de transporte. Se trata de identificar y valorar los beneficios sociales esperados y compararlos con los costes sociales, que incluyen los efectos sobre la congestión, contaminación local, emisiones de carbono y ruido. De más difícil medición, pero significativos en muchos casos, también hay que incluir la utilización de suelo, el efecto barrera sobre el territorio y los efectos sobre el paisaje. Los economistas no tenemos a priori preferencia tecnológica, y todos los modos de transporte deben tratarse por igual, de manera que en el margen se iguale el beneficio marginal social con el coste marginal social (incluido el exceso de gravamen de los impuestos) en todos los modos de transporte, e idealmente en todas las demás líneas de gasto público (aquí, aquí y aquí).
Estos principios están lejos de informar la política de inversión en España, donde la falta de planificación y evaluación, así como la separación en direcciones generales modales ha creado duplicidades e incongruencias notorias (ver aquí y aquí).
La tarificación por el uso de las infraestructuras tiene dos aproximaciones diferentes. Una, que predomina en este momento, más intervencionista y que puede resumirse en que hay que revitalizar el ferrocarril, fomentar el transporte público y disuadir el uso del vehículo privado. La otra, que parte del respeto a la libertad de elección del usuario, señalizando el regulador, mediante el sistema de precios y restricciones ocasionales (casos de contaminación local extrema), los costes marginales sociales de cada opción de transporte. Esta política va acompañada de una evaluación seria de inversión en ampliaciones de capacidad. En palabras de Engel, Fischer y Galetovic: “Si se han corregido todas las externalidades negativas del automóvil o camión, no hay razón para promover el ferrocarril en detrimento del transporte vial. Por lo tanto, las directrices europeas de movilidad, que enfatizan el ferrocarril, se tornan innecesarias y distorsionadoras.”
En España tenemos sobreinversión en infraestructuras de transporte y problemas de mantenimiento del stock existente. Algunos principios para su tarificación son los siguientes:
- Agua pasada no mueve molino (let bygones be bygones) y los costes hundidos de una red, excesiva en algunos segmentos y modos, no deben afectar a la política de tarificación óptima. Es verdad que esto crea problemas reputacionales y que hundir costes se convierte en una estrategia rentable pero, en principio, y hasta que se reforme la arquitectura institucional, hay que vivir con ello.
- Deben minimizarse las distorsiones en la generación de ingresos y no discriminar por modo de transporte. La preferencia debe ser por mecanismos que internalizando externalidades generen ingresos, como es el impuesto sobre el combustible por la emisión de contaminantes o la tarificación por congestión.
- El que deteriora la infraestructura paga y por tanto el peaje de mantenimiento de reflejar el daño causado por el vehículo, calculado en función del peso por eje, el número de ejes y la distancia recorrida, lo que genera incentivos para reducir el peso por eje en el caso de los camiones y la distribución óptima de cargas por modos de transporte.
- Los automóviles privados apenas deterioran el firme en comparación a los vehículos pesados por lo que lo que tendrían que pagar sólo la parte correspondiente de los costes fijos de operación y mantenimiento, como la iluminación o la señalización, que no dependen del tipo de vehículo y cuya cuantía sería muy baja.
- Un peaje puntual por congestión en las zonas y franjar horarias en las que se requiera. Este tipo de peaje será importante en el futuro cuando la cuota de los vehículos eléctricos aumente reduciéndose la contaminación, pero no la congestión ni los accidentes.
- En el caso de problemas serios de concentración excesiva de contaminación local cabe introducir restricciones, pero al ser los efectos de las emisiones de CO2 globales su internalización se realiza con el impuesto al combustible.
- Una política de precios eficiente como ésta puede combinarse con una reducción de los impuestos fijos, como el impuesto de circulación, para no incrementar la carga en exceso, modificando solamente la estructura de impuestos y precios. Esto haría más probable su aceptabilidad y por tanto su inclusión en la agenda política.
El debate acaba de empezar, y si dejan hueco para una discusión ordenada sobre cuál es el mejor medio para hacer frente al problema, con el fin de optar por la mejor política entre las disponibles, necesitaremos más información y un estudio con datos sobre lo que implica el pago por uso y sus modalidades. El diablo está en los detalles y hay que ver que ocurre con los posibles trasvases de tráfico a la red secundaria para evitar el cobro, y el aumento de accidentes que esto conlleva; y ver qué sistema acabará imponiéndose en la Unión Europea ya que la tecnología por satélite aún no está totalmente perfilada.
El pago por congestión en puntos y horas críticos (e.g. congestion charging en Londres) es mucho más interesante y prácticamente está fuera del debate que hay en España. Recordemos que el par-impar y sistemas similares son altamente ineficientes. También se anuncian compensaciones a los transportistas, lo que es contradictorio con la idea de internalizar costes, y si se realizaran compensaciones no deben hacerse en la parte variable de los peajes sino en el impuesto de circulación y otros gravámenes de tipo fijo no vinculados a la elección de viaje y de tecnología no contaminante.
Queda tiempo para elegir como materializar la idea de pago por uso. El pago por daño al firme, distancia y momento en el tiempo señaliza mucho mejor los costes marginales sociales, compatibilizando la elección libre con un óptimo social. El pago fijo por tiempo y tipo de vehículo (e.g. euroviñeta) evita los costes administrativos del sistema anterior, es políticamente más aceptable, pero señaliza mucho peor los costes marginales.
Lo que debe evitarse a toda costa es introducir más incertidumbre. Reglas claras y anunciadas con tiempo, sin comportamiento errático del regulador, para que individuos y empresas tomen sus decisiones de medio plazo. Si el debate se torna más técnico, en lugar de a ver quién grita más fuerte defendiendo una gratuidad ilusoria, podremos introducir mejoras en esta política pública.