Apuntes para una política de alquiler de vivienda

Antonia Díaz @AntoniaDiazRod

En el post que apareció anteayer, miércoles 18 de marzo, mostré evidencia de los problemas que tiene el mercado de alquiler en Madrid. En el post de hoy quiero hablar de las características especiales de las viviendas que debemos tener en cuenta a la hora de pensar en una política de alquiler y, por extensión, habitacional.

El doble riesgo laboral y habitacional

En el último post insistía en que el mercado de alquiler (de vivienda, en general) no opera en condiciones de competencia perfecta. Incluso si el mercado estuviera perfectamente atomizado, como ya expliqué hace más de un año en Piedras de Papel, existen imperfecciones importantes (no me demoro en ello, porque ya está dicho). La primera es un problema informacional acerca de la calidad de arrendatario, de arrendador y del inmueble. Los problemas de riesgo moral y selección adversa pueden ser importantes. La segunda se deriva del hecho que cambiarse de casa es costoso. El tercer problema tiene que ver con los contratos: los de alquiler, por su propia naturaleza, no pueden asegurar a los arrendatarios contra las subidas generales de los precios de alquiler.

A mi entender, la preocupación generalizada sobre las subidas de precios tiene que ver con el hecho de que hay mercados incompletos: no podemos escribir contratos que cubran todas las contingencias. Los arrendatarios sufren dos tipos de riesgos económicos básicos: laboral (perder el empleo) y habitacional (que aumente el precio de alquiler). Tenemos muy claro que el bienestar general aumenta cuando las instituciones actúan para paliar el riesgo laboral. No existe un seguro de desempleo porque nos preocupe la desigualdad en la distribución de la renta sino por una cuestión de eficiencia: si una informática pierde su empleo, le sufragamos sus gastos por un tiempo para que busque el empleo donde pueda aprovechar al máximo su capital humano. El debate está en cuánto tiempo, cómo controlamos que realmente busque empleo, etc. Es diferente. Si aceptamos que es bueno sufragar los gastos a esa estupenda informática durante una temporada para que pueda esperar el contrato de la empresa donde más va a aprovechar al máximo su potencialidad, debemos plantearnos que quizá sea bueno que parte de esa subvención sea en vivienda. Porque, recordemos, dónde trabajar y dónde vivir son cuestiones que van unidas. Es decir, la política de alquiler no debe estar pensada solo para ayudar a las personas en riesgo extremo de exclusión social, sino como herramienta de dinamización laboral y social de la ciudad.

Desde esta perspectiva es comprensible que las instituciones públicas de cualquier signo político intenten actuar, de alguna manera, sobre los mercados de alquiler. Otra cosa es cómo se diseña una buena política donde la reducción de ese riesgo habitacional no tenga consecuencias indeseadas, o que el coste de esas consecuencias no supere a los beneficios de la política en cuestión.

¿Qué tiene de especial la vivienda?

El marco teórico que debemos usar para reflexionar sobre política de alquiler o acceso a vivienda es el que nos da la Economía Urbana; tenemos que pensar en aglomeración y congestión en un espacio geográfico limitado. Una casa es un conjunto indivisible de características privativas (tamaño, calidad de construcción, ¿jardín?, ¿terraza?) y características públicas. Entre las últimas, las más importantes, a mi parecer, son localización respecto a los centros de actividad económica y dotaciones públicas (transporte, colegios, centros médicos, parques). Las características privativas de mi vivienda son decisión mía pero sus atributos públicos no solo dependen de mis decisiones. Cuando el Ayuntamiento de Madrid soterró el tramo de la M-30 que bordeaba el distrito de Usera las viviendas que antes tragaban el humo y el ruido de la autovía pasaron a mirar un parque. La demanda de alquiler en esa zona de Madrid ha aumentado por mejora de las dotaciones públicas. Pero también las decisiones privadas tienen externalidades. Méndez Álvaro, antes una gran avenida de naves industriales, está en pleno proceso de gentrificación desde que Repsol instaló su sede. Por supuesto, las externalidades también pueden ser negativas. Si mi vecino alquila su casa en AirBnB y está llena siempre de turistas que ensucian los espacios comunes, mi casa perderá valor. En ausencia de ningún tipo de intervención pública los dueños de las viviendas en los lugares de gran actividad económica o dotación pública mejorada capturan los beneficios de esas externalidades a través de precios más altos, ya sea de venta o de alquiler. ¿Es eficiente que se apropien de los beneficios derivados de externalidades? Yo creo que no, que estas externalidades justifican, por ejemplo, un IBI progresivo según las características –especialmente las públicas— del inmueble.

Además, tenemos que pensar de forma dinámica, porque exactamente eso es la gentrificación: los barrios cambian, los distritos cambian. No debemos pensar en equilibrio parcial, tenemos que pensar en la ciudad en su conjunto y con una perspectiva de largo plazo. Para una política eficiente debemos tener en cuenta que no todos los agentes son iguales. Las familias con niños son diferentes de los jubilados, los emprendedores en sectores de alto contenido tecnológico no se parecen a los entusiastas de los huertos urbanos. O sí, pero hay que tener en cuenta que pueden responder de manera diferente a los mismos incentivos. Hay que hacer política habitacional fina pensando en el bienestar de la ciudad habitada por agentes heterogéneos, con actividades y necesidades diferentes.

De los ejemplos expuestos arriba se deduce que la política de vivienda es indisociable de la política urbanística. Yo veo dos modelos básicos de ciudad (que me digan los urbanistas si soy muy ingenua): uno donde se crean muchos espacios públicos y se fomenta el comercio de cercanía. En el otro se construyen urbanizaciones cerradas donde todos son espacios privados. El primero requiere de menos metros privados y fomenta las externalidades y las sinergias. El segundo se basa en transporte privado y acceso rápido a los centros económicos. La ciudad del futuro, por razones de eficiencia energética, va al primer modelo. En ese primer modelo la política habitacional es esencial. En el primer modelo el valor de las viviendas dependerá, fundamentalmente, del crecimiento de la ciudad en su conjunto. En el segundo modelo el valor de las viviendas fluctúa mucho y depende esencialmente de la renta de sus habitantes en cada momento.

Políticas de alquiler: El control de rentas y más allá

Como carecemos de buenas bases de datos tenemos que echar mano de estudios en otros países. Hay un trabajo muy interesante de Diamond, McQuade y Qian donde estiman con cuidado los efectos de la política de control de rentas que entró en vigor en 1994 en SanFrancisco. Los autores muestran que, efectivamente, la oferta de alquiler se redujo de forma apreciable (aumentando la oferta para venta) y simultáneamente, se redujo el éxodo de inquilinos. Esto, con el paso del tiempo, atrajo a personas de un mayor poder adquisitivo que los antiguos inquilinos --que acabaron marchándose de todas maneras--, acelerando el proceso de gentrificación de la ciudad. Es decir, se consiguió el objetivo contrario al deseado: ralentizar la gentrificación. Este proceso se observa, con más o menos diferencias, en todas las ciudades que imponen controles de renta. Los autores dan a entender que la asignación de mercado tras el control de rentas era ineficiente y, por eso, esa política no es aconsejable. Yo creo firmemente que los controles de precios conducen a asignaciones ineficientes… cuando previamente la asignación de mercado es eficiente. Pero si no lo es (y no sabemos si la asignación de mercado en San Francisco lo era antes del control de rentas), no se muy bien qué decir. Para contribuir al debate necesito una teoría contrastable que me ayude a evaluar políticas. Por ejemplo, no sabemos cuál es el grado y velocidad óptimos de gentrificación.

El trabajo reciente de Favilukis, Mabille y Van Nieuwerburgh tiene una teoría de la ciudad: un modelo estructural de comportamiento dinámico de los habitantes de una ciudad que responden a incentivos, cambian de barrio, etc. Favilukis et al. estudian los efectos de una política de control de rentas del siguiente tipo: los constructores tienen que dejar un porcentaje de la vivienda construida para alquiler por debajo del precio de mercado (algo que no se hace en este país y debería explorarse). Esta vivienda se asigna mediante a una lotería a las personas cuya renta está por debajo de un límite. Usan como ejemplo la ciudad de Nueva York. Pues bien, aumentar el porcentaje de vivienda para alquiler social de forma igualitaria en todos los distritos aumenta el bienestar social significativamente. Esto sucede a pesar de que en el centro de la ciudad aparezcan los efectos que encuentran Diamond et al. para San Francisco. Lo que ocurre es que cambia la composición de la ciudad, haciéndose los barrios fuera del centro mucho más accesibles y atractivos. Otro ejemplo: la política de subsidios al alquiler (vouchers) también puede aumentar el bienestar general de la ciudad a pesar de financiarse con impuestos progresivos. La razón por la que esas políticas pueden aumentar el bienestar agregado es porque las economías de escala, la aglomeración y congestión pueden conducir a una distribución espacial ineficiente de los habitantes de una ciudad. Para evaluar las políticas de vivienda debemos estudiar su impacto en el total de la ciudad.

El tratamiento fiscal de las rentas inmobiliarias

Desde mi punto de vista, el control de rentas crea muchos problemas cuyo control es muy difícil. El ejemplo de San Francisco y el trabajo de Favilukis et al. indican que es mucho peor si se hace selectivamente por distritos. En particular, facilita la segregación. Hace más de un año, en Piedras de Papel, apunté a modular los gastos deducibles de la base imponible de las rentas inmobiliarias (gastos de amortización, renovación etc.) en función del precio de alquiler que se cargue. Tener un índice de precios de alquiler de referencia (por distritos) ayudaría a diseñar ese esquema fiscal. La idea es sencilla: si el arrendador se comporta como un monopolista vamos a usar los impuestos para penalizarle por ello. Esto no es igual a lo que propone el Gobierno, que bajar el gravamen por bajar el precio de alquiler. Es decir, poner progresividad en el gravamen. Hay problemas de equidad horizontal en los que no voy a entrar. La pregunta es qué es más efectivo como incentivo para bajar precios. Yo diría que cuando la demanda es elástica el impacto de la progresividad en el precio es mayor. Diría, también, que, en este caso, la demanda no es muy elástica, al menos en el medio plazo (es costoso cambiar de casa y ya no digamos de ciudad). Además, este tipo de medida, por si sola, no puede resolver el problema habitacional de las grandes ciudades. En cualquier caso, el Gobierno debería hacer el ejercicio de evaluación de políticas y explicarlo a la ciudadanía.

Sugerencias para una política de vivienda

Yo creo que la política de vivienda no puede estar solo en manos del Gobierno que, a lo sumo, puede actuar fiscalmente. Son las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos los responsables de la política habitacional. El mercado de venta y alquiler no son mercados de competencia perfecta, no pueden autorregularse. Hay que tomar la iniciativa. Las Administraciones Públicas deben fomentar la oferta de vivienda en alquiler social. Una forma sencilla de hacerlo es el programa Bizigune vasco donde la Administración actúa de intermediario dando seguridad jurídica al dueño y una renta razonable para el inquilino. La vivienda de alquiler social debe estar diseminada por todos los distritos, tanto para influir en los niveles de los precios como para reducir la segregación (dinámica) en las ciudades. La segregación reduce las oportunidades de trabajo. En su caso extremo lleva a una polarización urbana que crea muchísimos problemas. Esos alquileres sociales pueden ser diferentes según acceso a transporte, conexión con los centros de actividad, etc., o edad del edificio. Y esto es eficiente: los distritos más ricos son los que concentran la actividad económica más rentable. A los dueños del suelo en esos distritos les cae la renta del cielo (por sus atributos públicos), así que un poco de redistribución ayudará a mejorar la movilidad dentro de la ciudad (y las perspectivas para los que quieran venir). Esta es, a grandes rasgos, la política de vivienda de Viena. Pueden leer información aquí, aquí o aquí. El precio del m2 de alquiler social en Viena oscila entre 8 y 12€ (gracias, Daniel García por la información). Vamos, que se puede vivir en el centro de Viena pagando menos que en el distrito de Puente de Vallecas de Madrid. Esta política no se puede hacer en un día. Requiere un esfuerzo constante y continuado en el tiempo, como se ha hecho en el País Vasco.

La construcción de vivienda social debe considerarse como una oportunidad para impulsar la transformación del sector de la construcción y para poner sobre la mesa el modelo urbanístico que se desea. Ayer nos enteramos de los nombres de los ganadores del premio Pritzker de arquitectura. Miren la vivienda social que han rehabilitado en París: barata, eficiente, pensada para mejorar la vida de sus ocupantes. La vivienda social debe ser un laboratorio para fomentar la innovación en la construcción. Incluso tenemos ya la herramienta para hacerlo, los PERTE. Ya solo falta que se concierten las voluntades para diseñar la ciudad que necesitamos.