Cuando pensamos en transición energética es fácil imaginar grandes aerogeneradores blancos sobre colinas o extensos huertos solares en las llanuras. Para muchos, esta imagen simboliza sostenibilidad y beneficios medioambientales; para otros, evoca impactos visuales, ocupación de suelo agrícola o forestal y, en algunos casos, la sensación de que intereses externos se imponen sobre el territorio. Esta tensión entre unos beneficios globales difusos y unos costes locales inmediatos está en el centro de muchos de los conflictos en torno a la energía renovable.
Desde una perspectiva global, los beneficios de sustituir carbón o gas por viento son incuestionables: menos emisiones, menor dependencia de combustibles fósiles y un paso decisivo hacia la descarbonización. Sin embargo, para los territorios que acogen estas instalaciones, los impactos son concretos, visibles y concentrados en el territorio.
Y ahí surge la pregunta central: más allá de los beneficios globales y costes locales ¿pueden los municipios receptores beneficiarse del desarrollo de infraestructura renovable en sus territorios? La lista de estudios que analizan los impactos locales del desarrollo renovable va creciendo. Aunque parte de la evidencia procede de Estados Unidos, donde el contexto institucional y territorial es muy distinto al europeo, cada vez contamos con más trabajos centrados en nuestro continente.
De hecho, no es la primera vez que se aborda este tema en Nada es Gratis. Daniel Oto-Peralías y David Cuberes ya nos hablaron de la relación entre la concentración de la propiedad de la tierra y la ubicación de las mega instalaciones fotovoltaicas, y Natalia Fabra, Aitor Lacuesta, Eduardo Gutiérrez y Roberto Ramos estudiaron el impacto de las energías renovables sobre el empleo local. Estos trabajos se suman a otros con un enfoque más hedónico, que aproximan los impactos a través de los precios de la vivienda o indicadores de bienestar. En conjunto, la evidencia disponible —especialmente en el caso de la eólica— apunta a efectos locales negativos sobre el valor de la vivienda y a impactos positivos, aunque limitados y concentrados en la fase de construcción, sobre el empleo local.
Y a nivel municipal, ¿no generan ingresos públicos?
Esta es la pregunta que trato de responder en un estudio reciente: un canal menos explorado, pero potencialmente relevante: los efectos del desarrollo de infraestructura renovable sobre las finanzas municipales.
Los municipios de España constituyen un escenario idóneo para analizar este impacto por dos motivos. En primer lugar, los municipios españoles carecen de mecanismos de compensación específicos, lo que permite estudiar el impacto financiero de estas infraestructuras en ausencia de políticas de compensación específicas. En segundo lugar, España tiene un enorme potencial renovable y se ha consolidado como uno de los líderes europeos en potencia instalada. En 2022 ya se alcanzaron los 30 GW de potencia eólica, con el objetivo de llegar a 50 GW en 2030.
En este contexto, es importante contar con evidencia sobre los impactos locales de este tipo de instalaciones, no solo porque su despliegue ya afecta a numerosos municipios, sino también porque el cumplimiento de los objetivos de descarbonización requerirá extenderlas a territorios que hasta ahora no habían sido afectados, donde probablemente surgirán nuevas resistencias locales.
En ausencia de mecanismos de compensación específicos, los principales canales a través de los cuales los municipios pueden beneficiarse económicamente del despliegue de estas tecnologías son los instrumentos fiscales ya existentes. En el caso español, estos son principalmente el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) y el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE).
Mientras que el ICIO se paga durante la fase de construcción, el IBI y el IAE generan ingresos recurrentes año tras año, creando una fuente de ingresos potencialmente estable y duradera para los municipios anfitriones. Entre ellos, el IBI merece especial atención. Por un lado, representa de media alrededor del 23% de los ingresos municipales. Por otro lado, sus tipos están diferenciados entre bienes urbanos, rústicos y de características especiales, lo que permite estudiar si existen respuestas fiscales diferenciadas hacia las infraestructuras renovables (bienes de características especiales) respecto a otros tipos de propiedad.
Datos y metodología
Para estimar el efecto de la instalación de parques eólicos sobre las finanzas municipales, utilizo el panel de datos presupuestarios del Ministerio de Hacienda (1994-2022), combinado con el Registro de Productores de Energía, que proporciona información detallada sobre el universo de parques eólicos en España: municipio, potencia instalada y año de puesta en marcha.
La combinación de estas dos fuentes permite explotar tanto la variación temporal como geográfica de las instalaciones para aislar los cambios en las finanzas municipales atribuibles al desarrollo renovable. Para ello, aplico modelos de diferencias en diferencias y estudios de evento que comparan la evolución de los municipios que reciben un parque con la de aquellos que no lo reciben, antes y después de la instalación.
Resultados
Los resultados de este análisis muestran que el desarrollo de un parque eólico conlleva un aumento sustancial de los recursos financieros municipales, que se traduce en un incremento notable del gasto municipal. Este efecto aparece ya durante el período de construcción y se mantiene durante el funcionamiento del parque. En términos cuantitativos, el desarrollo de un parque eólico se asocia con un incremento medio de 300 euros de ingresos por habitante, equivalente a un aumento aproximado del 45 % respecto a la media previa. Sin embargo, conviene tener en cuenta que estos efectos se concentran en municipios muy pequeños, a menudo rurales, con presupuestos reducidos; en municipios de mayor tamaño, el impacto relativo sería menor.
Y estos ingresos, ¿de dónde vienen?
Una ventaja de los datos sobre presupuestos municipales es que permiten descomponer el efecto agregado entre los distintos capítulos presupuestarios. Esta descomposición nos muestra que el aumento en los ingresos tiene distintas dinámicas temporales. Durante el período de construcción predomina el aumento de los ingresos indirectos (ICIO), que se ve sustituido por un crecimiento de los ingresos directos (IAE e IBI) una vez el parque está en funcionamiento. Aunque parte de este incremento responde a un efecto mecánico debido a una expansión de la base imponible, es complementado por un aumento en los ingresos de capital y en los tipos impositivos aplicados específicamente a este tipo de infraestructura. De hecho, el análisis de variaciones en los tipos impositivos muestra un efecto “hold-up” por el que los municipios reaccionan al desarrollo de este tipo de infraestructura incrementando los tipos del IBI especial prácticamente a niveles máximos.
Si los efectos financieros son positivos, ¿por qué seguimos observando oposición local a nuevas instalaciones renovables? Existen varias hipótesis que podrían ayudar a explicarlo, pero la evidencia disponible aún no permite obtener conclusiones firmes. A continuación, expongo dos posibles canales que podrían contribuir a explicar esta persistencia en la oposición.
En primer lugar, es posible que, aunque las arcas municipales se vean reforzadas, estos recursos no siempre sean percibidos, o, incluso cuando lo son, se consideren insuficientes para compensar las externalidades negativas. Esto puede deberse tanto a un desajuste de información que dificulte anticipar los beneficios financieros derivados del desarrollo renovable, como a una capacidad administrativa y presupuestaria limitada para transformar estos ingresos adicionales en mejoras tangibles (servicios públicos, infraestructuras o bienestar local). Además, si la valoración social de los bienes y servicios generados con esos ingresos no compensa la percepción del coste ambiental o visual de las instalaciones, la oposición puede mantenerse incluso frente a un balance fiscal positivo.
En segundo lugar, los beneficios fiscales tienden a concentrarse principalmente en los municipios donde se ubican los parques, mientras que los impactos visuales, ambientales y sobre el uso del suelo pueden extenderse a municipios que no reciben compensaciones directas. Esta asimetría territorial podría generar un desequilibrio entre quién asume los costes y quién obtiene los beneficios, alimentando así la oposición local no solo en los municipios anfitriones, sino también en el conjunto de la región afectada.
En resumen, los resultados muestran que el desarrollo de la energía eólica tiene un impacto financiero claro y significativo sobre los municipios anfitriones, derivado tanto de la ampliación de la base imponible como de ajustes fiscales específicos. Sin embargo, estos beneficios, aunque importantes, no siempre son suficientes para equilibrar las externalidades locales generadas por el desarrollo de infraestructura renovable. Está en nuestras manos seguir explorando estos canales para diseñar mecanismos que permitan minimizar sus impactos negativos y repartir los beneficios de la mejor manera posible, aumentando así su aceptación.
