Autonomía local y desigualdad

Por Zelda Brutti

¿Es buena la autonomía local en la gestión de los servicios públicos – como educación, saneamiento, transporte, salud? Este es un debate antiguo en economía, fundado en modelos teóricos clásicos como los de Musgrave, Oates y Tiebout y enriquecido de una variedad de estudios empíricos que aspiran a aislar los efectos de una mayor (o menor) autonomía a nivel local sobre la calidad y eficiencia del servicio ofrecido. En este Blog ya se habló sobre algunos posibles resultados de los procesos de descentralización aquí. Asimismo, el análisis de cómo las consecuencias de los procesos de descentralización pueden variar entre diferentes administraciones locales, dentro de una misma nación, es un área de investigación particularmente importante para las personas interesadas en la equidad de los resultados y en la distribución de los beneficios.

Desde un punto de vista teórico, es lógico esperar que algunas entidades locales puedan utilizar la propia autonomía de manera más eficiente que otras. Regiones que se caracterizan por mayor riqueza, desarrollo, capital humano y social probablemente manejarán mejor la gestión de los servicios públicos. Sin embargo, en el mundo real es muy difícil encontrar casos de reformas de descentralización administrativa que permitan demostrar estas suposiciones de manera concluyente. En muchos casos, se otorga mayor autonomía solamente a una selección de entidades locales `aventajadas’. En otros casos, las reformas son muy graduales en el tiempo, y se mezclan con otros cambios institucionales, políticos, económicos o fiscales importantes. En todas estas situaciones, es prácticamente imposible obtener buenas estimaciones de los efectos del aumento de la autonomía per se. Por estas razones, en este trabajo me centro en la reforma de descentralización administrativa que fue introducida en Colombia en 2001 ya que, como explico a continuación, me parece que reúne las condiciones necesarias para poder identificar el efecto causal de la descentralización.

Con el objetivo de mejorar sus resultados y su eficiencia, las responsabilidades del servicio de educación pública fueron traspasadas del nivel regional al nivel municipal, junto con los recursos necesarios para su financiación, procedentes del gobierno central. Las responsabilidades más importantes que pasaron de nivel fueron la contratación, la formación y la distribución de docentes en el territorio; la construcción y mantenimiento de la infraestructura escolar; la organización del transporte escolar, así como de cualquier otro programa de apoyo a las escuelas. Los años 2002 y 2003 fueron “periodo de transición”, durante el cual las administraciones regionales y municipales cooperaron en la prestación del servicio educativo y finalizaron el traspaso de competencias.

Sin embargo, esta reforma de descentralización administrativa se aplicó sólo a aquellos municipios que superaban el tamaño de 100 mil habitantes. Esta regla de decisión, estrictamente ejecutada y bastante arbitraria, facilita mucho la identificación de los efectos de la autonomía local sobre la calidad del servicio educativo ofrecido. Más interesante aún, los municipios afectados se encontraban en niveles muy distintos de la distribución de desarrollo económico – expresado a través de un índice elaborado periódicamente por el gobierno central que mide la calidad de vida y la riqueza, con escala de 0 a 100. Por lo tanto, este contexto permite estudiar la relación entre los resultados educativos obtenidos de la mayor autonomía local y el nivel de desarrollo económico que caracterizaba los municipios en el momento del traspaso de competencias.

La variable que utilizo para medir los resultados educativos es la nota promedio obtenida por los estudiantes de los colegios públicos en cada municipio en un examen estandarizado (Saber11), elaborado y evaluado por una agencia educativa del gobierno central (ICFES). Este examen tiene una tradición muy larga en Colombia y es considerado el indicador más fiable de la calidad educativa en cada escuela o región.

El siguiente gráfico muestra los principales resultados de la estimación de un modelo empírico con efectos fijos municipales y temporales, que mide cómo la autonomía en el sistema de educación afectó los resultados educativos a nivel municipal, en función del nivel de desarrollo económico local (medido en el año 2001; acrónimo MDI). En promedio, la autonomía local mejoró la calidad educativa en 0.44 desviaciones estándar durante los 10 años posteriores a la reforma. Sin embargo, este resultado promedio se distribuyó de manera muy desigual en el territorio: aquellos municipios caracterizados por un bajo desarrollo económico tuvieron un impacto cada vez más negativo a lo largo del tiempo, mientras que para aquellos municipios más desarrollados los beneficios crecieron a lo largo de los años.

Nota: El gráfico muestra los efectos marginales de la autonomía municipal sobre las notas promedio en los colegios públicos (eje vertical), en distintos niveles de desarrollo municipal (eje longitudinal) y en distintos periodos de tiempo (véanse los indicadores de formas distintas). Las líneas finas indican intervalos de confianza de 95%.

Los municipios afectados por la reforma estaban concentrados en índices de desarrollo (MDI) entre 20 y 80. El gráfico muestra cómo para aquellos municipios caracterizados por niveles de desarrollo por debajo de un 40, el efecto de una mayor autonomía local es negativo y estadísticamente significativo. Esto implica que la población de estos municipios gozaba de mejor calidad educativa bajo la gestión regional. La conclusión opuesta aplica a los municipios con niveles de desarrollo de más de 50. Además, en el gráfico se puede ver como las diferencias en los efectos de la reforma sobre los resultados educativos entre municipios aventajados y desaventajados aumentan a lo largo del tiempo, a medida que el efecto de la reforma se refuerza y las nuevas políticas locales se implementan de manera generalizada. El artículo completo muestra cómo el efecto “distanciador” empieza solo después de la descentralización del servicio – es decir, mientras las competencias de educación recaían en el gobierno regional (y no en el municipal), los municipios más desarrollados y menos desarrollados eran muy parecidos en términos de calidad educativa.

En el artículo muestro también evidencia de que la divergencia de resultados no se puede explicar por cambios en el número o las características de los estudiantes que van a los colegios públicos. Las diferencias en aptitudes administrativas y capital humano de los funcionarios locales parecen ser el elemento más importante a la hora de explicar las diferencias entre los municipios más y menos desarrollados.

¿Qué hemos aprendido de la experiencia colombiana? Primero, que las previsiones de heterogeneidad en los resultados de la descentralización postulados en los modelos teóricos, efectivamente parecen cumplirse en el mundo real. Segundo, que es aconsejable una buena dosis de planificación en los procesos de descentralización – asegurándose de que todas las entidades municipales estén preparadas para asumir sus nuevas responsabilidades y evitar, así, la generación de  desigualdades entre la población del país.