Por Matteo Gamalerio y Federico Trombetta
Las relaciones entre política, administración pública y empresas siempre han sido un tema central para entender cómo funcionan las democracias y cómo se diseñan las políticas económicas. Desde hace décadas, la literatura económica ha estudiado qué ocurre cuando estas relaciones se estrechan demasiado. Por un lado, tenemos el clásico problema de la captura regulatoria, cuando los regulados consiguen influir en quienes deberían supervisarlos. Por otro, un conjunto creciente de trabajos analiza las llamadas “puertas giratorias”: el paso de políticos y altos cargos hacia el sector privado, o de directivos de empresas hacia puestos de poder público. Estos estudios —desde los pioneros sobre captura hasta investigaciones más recientes sobre lobby y movilidad entre política y empresas— sugieren que estas transiciones pueden alterar los incentivos de los políticos y, potencialmente, las políticas que afectan a los ciudadanos y consumidores.
Más allá del mundo académico, el debate sobre las puertas giratorias aparece con enorme frecuencia en la prensa española e italiana. En España, por ejemplo, eldiario.es ha analizado las dudas que genera la presencia de ex–políticos en empresas privadas reguladas, mientras que La Vanguardia reporta casos relevantes de cargos políticos que han acabado ocupando puestos en compañías privadas y explica por qué generan debate y atención mediática. La preocupación social es tal que en España existe una ley anti–puertas giratorias, explicada en este artículo de RTVE, que refuerza las incompatibilidades y amplía los periodos de enfriamiento para los altos cargos del Estado. En redes sociales también circulan debates sobre nombramientos recientes en grandes empresas de personas con vínculos políticos, lo que vuelve a poner en primer plano los riesgos de las puertas giratorias.
Dada la relevancia de este tema, la literatura reciente ha analizado el impacto de las leyes anti–puertas giratorias sobre el comportamiento de distintos actores: desde los lobbistas, hasta los funcionarios y asesores gubernamentales. Sin embargo, un aspecto ha recibido menos atención: cómo las conexiones entre política, empresas y burocracia influyen en los incentivos de quienes deciden entrar —o no— en la política y en las decisiones que toman una vez en el cargo. En nuestro trabajo reciente, proponemos un enfoque distinto para estudiar este fenómeno. Combinamos un modelo teórico con evidencia empírica basada en datos administrativos de municipios italianos, que ofrecen un entorno ideal para analizar cómo las conexiones entre política y sector público influyen en los incentivos de los políticos. Mostramos que las políticas anti–puertas giratorias pueden tener efectos ambivalentes: por un lado, tiene un impacto positivo sobre el capital humano del pool de candidatos; pero, por otro, incrementa los incentivos de los políticos a priorizar políticas de rentabilidad electoral, incluso cuando no son necesariamente las más beneficiosas para el bienestar ciudadano.
La reforma italiana que nos permite identificar el efecto de las puertas giratorias
Para estudiar estas cuestiones, aprovechamos la introducción de una importante reforma institucional en Italia: la llamada “Legge Severino”, una ley anti–puertas giratorias aprobada en 2013 que establece periodos obligatorios de “enfriamiento” (cooling-off) para los políticos. En la práctica, esta norma impone una pausa de uno o dos años, según el tipo de entidad y el grado de control público, entre el final del mandato y la posibilidad de acceder a puestos de alto nivel en empresas de derecho privado pero controladas por el sector público (State-Owned Enterprises, SOEs) o en la alta burocracia. Además, la ley prohíbe que los políticos puedan ocupar estos cargos mientras están en ejercicio. Este tipo de regulaciones se diseñan para reducir riesgos de corrupción, limitar la captura regulatoria y proteger a la administración pública del patronazgo político. Sin embargo, también pueden alterar directamente los incentivos de los propios políticos: pueden afectar quién decide presentarse, qué trayectorias profesionales consideran atractivas y qué políticas priorizan una vez en el cargo.
Italia es un caso especialmente adecuado para responder a estas preguntas, porque la aplicación de la ley varía tanto en el tiempo como en el territorio. La reforma entra en vigor en 2013, pero sólo se aplica a los municipios con más de 15.000 habitantes. Esta discontinuidad administrativa nos permite comparar municipios muy similares a ambos lados del umbral y utilizar una estrategia de difference-in-discontinuity para identificar los efectos de la ley, dado que no es la única política que cambia en torno a ese umbral.
La teoría
Antes de llevar la evidencia a los datos, desarrollamos un modelo teórico sencillo que ayuda a entender qué debería ocurrir cuando se introducen periodos de cooling-off a través de una ley anti–puertas giratorias. En principio, el efecto es ambiguo: limitar las salidas profesionales vinculadas a la política puede desincentivar a personas con alto capital humano —que suelen tener mejores alternativas laborales— a entrar en la política y, por tanto, reducir la calidad media de los candidatos. Pero, al mismo tiempo, la reforma puede frenar a quienes ven la política como un trampolín hacia un puesto en una empresa pública o en la alta burocracia, y aumentar el coste de perder las elecciones para los políticos en ejercicio.
El modelo muestra que, en equilibrio, la reducción del valor de estas salidas políticas puede elevar el capital humano del pool de candidatos. La intuición es sencilla: quienes tienen un capital humano más alto suelen contar con mejores oportunidades fuera de la política, de modo que restringir sólo las salidas “políticas” no altera demasiado sus incentivos, mientras que sí desincentiva a quienes dependen de esas conexiones para progresar profesionalmente. Al mismo tiempo, los políticos con menor capital humano son los más afectados en su comportamiento: al dispararse el coste de perder el cargo, tienen más incentivos para implementar políticas populares pero subóptimas, priorizando la reelección por encima de la calidad o eficacia de las decisiones públicas.
Análisis empírico
Los datos confirman de manera nítida la predicción central del modelo respecto a quién entra en política y al efecto de la ley anti–puertas giratorias. En la Figura 1 mostramos qué ocurre en los municipios situados justo por encima del umbral de 15.000 habitantes —donde la Ley Severino sí se aplica— en comparación con los que quedan justo por debajo. El eje vertical recoge el cambio en los años de educación media de los candidatos y de los alcaldes elegidos antes y después de la introducción de la ley, mientras que el eje horizontal representa la población municipal. Como es habitual en un enfoque de difference-in-discontinuity, comparamos la evolución antes y después de la reforma alrededor del umbral poblacional. La figura muestra una discontinuidad clara en el cambio de la educación media al pasar por encima de los 15.000 habitantes: tras la entrada en vigor de la ley, los municipios tratados experimentan un aumento significativo en los años de educación media de los candidatos a la alcaldía.
Dado que la variable dependiente es la educación media de los candidatos por municipio, los coeficientes estimados implican un incremento de aproximadamente dos años adicionales de educación, lo que equivale a un aumento de alrededor del 13% respecto a la media pre-reforma (unos 15 años). Este patrón es coherente con el mecanismo teórico: al eliminar o retrasar las oportunidades profesionales vinculadas a la política, la reforma reduce relativamente más el atractivo del cargo para los políticos con menor capital humano, aumentando así la proporción —y, por tanto, la media— de candidatos más cualificados. Un resultado muy similar aparece cuando analizamos la educación de los alcaldes finalmente elegidos.
Figura 1 – Efecto de la Ley Severino sobre la educación de candidatos y alcaldes
La otra predicción del modelo tiene que ver con el comportamiento de los políticos una vez están en el cargo. Para aislar este efecto —y evitar que los resultados se confundan con cambios en el tipo de candidatos que se presentan tras la ley— analizamos únicamente a los alcaldes que ya estaban en el poder cuando la Ley Severino entró en vigor en 2013. Según el modelo, los políticos con menor capital humano deberían ser los más propensos a adoptar políticas populares pero subóptimas cuando aumenta el coste de perder las elecciones. Para comprobarlo, nos centramos en la principal herramienta fiscal bajo control municipal: el recargo local sobre el impuesto nacional sobre la renta (Addizionale IRPEF), un tributo que los alcaldes pueden ajustar con bastante discrecionalidad.
Los resultados muestran que, tras la introducción de la ley, los municipios gobernados por alcaldes sin estudios universitarios experimentan una reducción significativa en los ingresos per cápita procedentes de este impuesto, coherente con una estrategia de bajada de impuestos para mejorar sus opciones de reelección. Además, cuando distinguimos entre alcaldes con y sin límites de mandato, el patrón es aún más claro: el efecto se concentra exclusivamente en los alcaldes no graduados y no sujetos a límites de mandato, es decir, aquellos que realmente pueden presentarse de nuevo. Entre los alcaldes sin estudios universitarios pero que no pueden volver a presentarse, el efecto desaparece. Esto encaja directamente con la predicción del modelo: cuando aumenta el coste de perder el cargo y existe posibilidad de reelección, los políticos con menor capital humano tienen más incentivos para recurrir a políticas de “pandering”, priorizando medidas electoralmente atractivas por encima de decisiones fiscalmente óptimas.
Conclusiones
En conjunto, nuestros resultados muestran que las leyes anti–puertas giratorias tienen efectos más complejos de lo que suele asumirse. Estas políticas no sólo reducen riesgos de captura o patronazgo, sino que también modifican los incentivos de entrada en la política y el comportamiento de los alcaldes en el cargo. Al restringir las salidas profesionales vinculadas a la política, la Ley Severino elevó el nivel educativo de quienes deciden presentarse, pero también incentivó a los alcaldes con menor capital humano —y con posibilidad de reelección— a inclinarse por políticas que resultan más populares entre los votantes, aunque no siempre sean las más óptimas. Además, subrayamos que el efecto de estas leyes depende del contexto institucional: en Italia, las salidas post-políticas parecen ser especialmente valiosas para políticos con menor formación, pero en contextos donde las oportunidades externas más atractivas están en el sector privado y requieren alta cualificación, el efecto podría ser el contrario, como muestra evidencia reciente. En definitiva, entender bien cómo se articulan estas “puertas” y para quién resultan más valiosas es esencial para diseñar políticas que mejoren tanto la selección de candidatos como la calidad de las decisiones públicas.
