Por David Boto-García y Francesca Passarelli
El debate sobre las cuotas de género en general, y en política en particular, suele girar en torno a la siguiente cuestión: ¿sirven únicamente para aumentar la representación femenina o también mejoran la “calidad” de los políticos elegidos? Para los defensores de este tipo de medidas, las cuotas permiten acceder a mujeres preparadas que tradicionalmente han estado marginadas por cuestiones culturales o sesgos en la selección de los cabezas de lista (el llamado “techo de cristal”). Para muchos críticos, por el contrario, obligar a los partidos a reservar puestos en las listas para mujeres podría implicar sustituir candidatos “competentes” por otros menos cualificados.
Este debate, lejos de ser meramente normativo, tiene implicaciones medibles que podemos observar en los datos. De hecho, este mismo blog ha abordado en varias ocasiones los impactos de las cuotas de género en los consejos de administración, los tribunales de evaluación académicos, y también en las listas electorales, entre otros. En este sentido, Manuel Bagues y Pamela Campa realizaron un estudio para el caso español en el que evaluaron el impacto de las cuotas en la composición de las listas electorales, el número de mujeres que son elegidas, la presencia de mujeres en puestos de liderazgo y el tipo de políticas que implementan los ayuntamientos. Su trabajo muestra que las cuotas aumentaron el número de concejalas, pero sin que aumentase el número de mujeres al frente de los partidos y los ayuntamientos. Tampoco encontraron efectos significativos sobre el tipo de políticas que se implementan a nivel local.
En un trabajo recientemente publicado, tratamos de aportar nueva evidencia para el caso español. Estudiamos qué ocurrió con el nivel educativo de los concejales municipales (como un indicador de su “competencia”) tras la introducción de las cuotas de género en 2007 en los municipios de más de 5000 habitantes, así como su extensión en 2011 a los municipios de más de 3000. Ya anticipamos que las cuotas de género, que aumentaron la presencia de mujeres de forma mecánica, no alteraron significativamente el nivel educativo de los políticos locales hombres ni mujeres elegidos. Es decir, cumplieron con su objetivo representativo sin mermar la competencia. No obstante, sí encontramos efectos heterogéneos relevantes que discutimos a continuación.
Contexto
España aprobó en marzo de 2007 la Ley para la Igualdad de Mujeres y Hombres, que estableció que todas las listas electorales debían incluir al menos un 40% de candidatos de cada sexo. Para evitar que las mujeres quedaran relegadas a puestos sin opciones, la norma exigía que la paridad se respetara en cada tramo de cinco posiciones de la lista. La medida se aplicó por primera vez en las elecciones municipales de 2007 en localidades con más de 5.000 habitantes. A partir de 2011, se extendió a municipios con más de 3.000.
El diseño del sistema electoral local español (listas cerradas y bloqueadas, con representación proporcional) convierte a las cuotas en un instrumento particularmente eficaz: si un partido debe presentar un 40% de candidatas, necesariamente acabará con un número mayor de mujeres electas.
El interés de nuestro estudio no está tanto en evaluar la representación numérica sino en analizar sus posibles impactos sobre la “calidad” de los políticos seleccionados. Medir esta competencia no es sencillo: incluye dimensiones cognitivas, habilidades de liderazgo, experiencia profesional, integridad, etc. En línea con estudios previos, optamos por una medida objetiva y comparable: los años de escolarización equivalentes al máximo nivel educativo completado por cada uno de los concejales. Aun siendo imperfecta, la formación educativa parece un indicador relevante.
A priori, el efecto de las cuotas sobre la educación de los políticos elegidos es indeterminado. Por un lado, dado que las mujeres tienden a estar más educadas que los hombres en la población general, aumentar su proporción podría elevar el nivel educativo de los consejos municipales. Por otro, si los partidos introducen candidatas “de compromiso” o con menos competencias educativas, el efecto podría ser neutro o incluso negativo. La respuesta es, por lo tanto, una cuestión empírica.
Un diseño cuasi-experimental
Aprovechamos la introducción de las cuotas como un experimento natural. Utilizamos datos de todos los concejales elegidos en las cuatro elecciones municipales de los años 2003 (antes de la ley), 2007, 2011 y 2015. La base de datos cubre un total de 119.624 concejales electos en 8.135 municipios. La Figura 1 muestra, de manera descriptiva, los años promedio de educación de los hombres y mujeres concejales elegidos en las elecciones de 2003, 2007, 2011 y 2015, según el tamaño poblacional del municipio. Se observa que las mujeres concejalas presentan, en promedio, un mayor nivel educativo que los hombres, y que la formación educativa tiende a aumentar a medida que crece la población del municipio. A simple vista, no se aprecian cambios significativos después de 2003.
Para identificar el efecto causal, combinamos varias estrategias empíricas; i) diferencia en diferencias, que compara la evolución de la educación de los políticos en los municipios afectados y no afectados antes y después, ii) regresión en discontinuidad, que explota el umbral de población en cada elección (5000 en 2007 y 3000 en 2011 y 2015) para evaluar cambios entre municipios con población ligeramente por encima y ligeramente por debajo, y iii) diferencia en discontinuidades, un mix de las dos anteriores que evita el posible sesgo de la regresión en discontinuidad si existen otras políticas que también cambian en el mismo umbral poblacional, explotando por lo tanto cambios en discontinuidades antes y después de la entrada en vigor de las cuotas.
Figura 1. Nivel educativo promedio de los concejales hombres y mujeres en las elecciones de 2003, 2007, 2011 y 2015 por tamaño poblacional del municipio.
Principales resultados
Nuestro principal resultado es que las cuotas de género no modificaron el nivel medio de educación de los concejales electos. Ni en el agregado, ni separando entre hombres y mujeres, se observan diferencias estadísticamente significativas tras la introducción de la ley. Para el caso de las mujeres, las nuevas concejalas inducidas por las cuotas tenían, en promedio, la misma escolarización que las mujeres ya presentes antes de la reforma. Para los hombres, y a diferencia del caso sueco estudiado por Besley et al. (2017), no se aprecia un “efecto expulsión” de varones menos educados. Los hombres que permanecen no tienen un nivel educativo diferente al de los hombres elegidos antes de la cuota. Por lo tanto, las cuotas no elevaron la competencia (medida por educación), pero tampoco la redujeron. Frente a las críticas que auguraban un deterioro de la “calidad política”, los resultados son tranquilizadores: más mujeres, misma educación promedio.
Heterogeneidad de efectos
El artículo presenta una amplia batería de ejercicios de robustez y análisis de heterogeneidad. Entre ellos, un resultado particularmente interesante aparece cuando se distinguen municipios según su nivel educativo inicial. En municipios con concejales poco educados antes de 2007, las cuotas aumentaron los años medios de escolarización de los electos. En municipios con concejales ya muy educados, por el contrario, el efecto fue el inverso: se observa una reducción del nivel educativo de los concejales elegidos tras la cuota. En términos agregados, estos efectos opuestos se cancelan y explican el “efecto nulo”. Pero sugieren un mecanismo relevante: las cuotas tienden a comprimir la distribución de la educación política. Allí donde había déficits, los partidos ampliaron el reclutamiento y priorizaron cualificaciones formales; allí donde ya existía un alto nivel, las restricciones pudieron llevar a elegir candidatos algo menos formados.
Además de esto, exploramos efectos de la cuota en otras características relevantes. En lo que respecta a la edad de los políticos elegidos, no se detectan cambios significativos. Sin embargo, sí se observan variaciones en la composición de los concejales atendiendo a su ocupación previa. Tras 2007, aumentó la probabilidad de que las mujeres concejales electoras provinieran de ocupaciones en el sector primario o del trabajo doméstico, mientras que en 2011 y 2015 aumentó la presencia de mujeres procedentes de ocupaciones altamente cualificadas. Esto sugiere que las cuotas no solo diversifican el género, sino también los orígenes sociales de la representación política.
Conclusiones
Nuestro trabajo se suma a una literatura internacional que ofrece resultados mixtos: en Italia, Baltrunaite et al. (2014) hallaron que las cuotas aumentaron la educación media de los políticos locales; en Suecia, Besley et al. (2017) documentaron mejoras en la selección masculina. La evidencia parece depender fuertemente del contexto institucional y cultural. En el caso español, la conclusión parece clara: las cuotas de género cumplieron su objetivo de aumentar la representación femenina sin deteriorar la “competencia” de los concejales electos. Este hallazgo tiene relevancia ya que desmonta la crítica de que las cuotas rebajan el nivel de preparación de la clase política. Al mismo tiempo, advierte que su impacto en la “calidad” no debe darse por garantizado: depende del punto de partida de cada municipio.
De cara a futuras reformas, el mensaje es doble. Por un lado, las cuotas son eficaces para abrir la puerta a más mujeres sin efectos adversos en el nivel educativo. Por otro, su éxito depende de factores locales: en municipios con baja cualificación previa pueden elevar la calidad, pero en entornos ya muy educados pueden tener efectos neutros o ligeramente negativos. En definitiva, las cuotas no son una panacea en sí mismas, pero tampoco necesariamente un riesgo para la meritocracia. Su verdadero valor está en democratizar el acceso a la política, corrigiendo desigualdades históricas en la representación de género, sin comprometer la capacidad de los elegidos para gobernar.
