(por Manuel Bagues y Pamela Campa)
Hace ya diez años de la aprobación de la Ley de Igualdad y, con ella, de la introducción en España de las cuotas de género en las listas electorales. Durante esta década, las cuotas electorales se han extendido por todo el mundo y, hoy en día, más de la mitad de los países dispone de algún tipo de cuota de género.
Estas cuotas pretenden facilitar el acceso a los puestos de liderazgo político a los miembros de un grupo que, a pesar de constituir algo más de la mitad de la población, tiende a estar poco representado en las instituciones. En opinión de los defensores de las cuotas, una mayor presencia de mujeres en política contribuiría a la adopción de políticas públicas más cercanas a las preferencias femeninas. Por el contrario, los oponentes a las cuotas sostienen que al restringir el número de hombres (y mujeres) en las listas electorales se atenta contra el principio del mérito y se podría reducir la calidad de los candidatos.
A pesar de la creciente popularidad de las cuotas, la evidencia empírica acerca de sus efectos es relativamente escasa. Uno de los principales retos a los que se enfrenta la literatura académica es la dificultad de obtener un contrafactual adecuado que proporcione información acerca de lo que habría ocurrido en ausencia de las cuotas. ¿Cómo sería la situación actual si no se hubieran introducido las cuotas en 2007?
En un reciente artículo ("Can Gender Quotas in Candidate Lists Empower Women? Evidence from a Regression Discontinuity Design") explotamos la regulación de las cuotas en España, que exime a los municipios de menor tamaño de su cumplimiento, para estimar qué efecto han tenido las cuotas en el ámbito municipal. Las cuotas se introdujeron en las elecciones locales de 2007 en los municipios con más de 5.000 habitantes y se extendieron a partir de 2011 a los municipios con más de 3.000 habitantes. La cuota exige la presencia de al menos un 40% de candidatos de cada sexo en la lista y, para evitar que las mujeres sean relegadas al final de la papeleta, también se requiere su cumplimiento en cada tramo de cinco candidatos. Es decir, al menos dos de los cinco primeros candidatos de la lista deben ser mujeres (y hombres), y así sucesivamente. Utilizando lo que en la literatura se conoce como un diseño de regresión discontinua, comparamos la evolución durante los últimos 10 años de municipios que, por pequeñas diferencias de población, han sido afectados (o no) por las cuotas. Esta estrategia empírica no permite capturar los posibles efectos de la ley a nivel nacional (e.g. role models) ni tampoco cuál ha sido su efecto en los municipios de mayor tamaño, pero al menos proporciona información consistente sobre el efecto de las cuotas en los municipios de menor tamaño, que son precisamente aquellos en los que la presencia de la mujer en los puestos de decisión ha sido tradicionalmente menor. Al comparar municipios que son prácticamente idénticos en términos de población (el ancho de banda del análisis está en torno a los mil habitantes), esta metodología limita la influencia de variables no observables.
Analizamos el impacto de las cuotas en cinco dimensiones: (i) la composición de las listas electorales, (ii) el número de mujeres que son elegidas, (iii) la calidad de los concejales, (iv) la presencia de mujeres en puestos de liderazgo y (v) el tipo de políticas que implementan los ayuntamientos. Las cuotas aumentaron el porcentaje de mujeres en las listas en unos 8-10 puntos porcentuales (p.p.) hasta alcanzar el 46% que es, debido a indivisibilidades, el porcentaje mínimo que fija la ley (5 de 11 candidatos o 6 de 13, en función del tamaño del municipio). Además, la cuota también ha logrado un incremento en la presencia de mujeres en los consistorios, aunque este aumento es inferior debido al peor posicionamiento de las mujeres en las listas (entre 3 y 8 p.p.). Estos cambios tienen lugar en las primeras elecciones en las que se introducen las cuotas, y no se observa ninguna variación en las dos elecciones sucesivas. Además, no observamos, al cabo de tres elecciones, ningún aumento significativo en la probabilidad de que una mujer sea líder del partido a nivel local o llegue a la alcaldía. Por ejemplo, en la actualidad solamente un 19% de los alcaldes son mujeres (comparado con un 13% en 2003) pero la proporción es similar independientemente de que se haya introducido la cuota en el municipio. Es decir, no parece que las cuotas hayan generado dinámicas en los votantes o en los partidos que ayuden a amplificar su efecto a lo largo del tiempo.
Para medir el impacto de las cuotas en la calidad de los concejales utilizamos dos fuentes de información diferentes. Por un lado, comparamos el nivel educativo de los concejales. Por otro lado, en el espíritu de Casas-Arce y Saíz (2015), analizamos los votos recibidos por aquellas listas electorales que no incluían mujeres en el pasado. La intuición de este análisis es que, si las cuotas tienen un efecto negativo sobre la popularidad de los candidatos, este efecto debería ser mayor en los partidos que estaban menos feminizados y, por lo tanto, resultan más afectados por la nueva regulación. En ambos casos, el análisis sugiere que las cuotas no han empeorado (ni tampoco mejorado) la calidad de los concejales. No observamos ninguna diferencia significativa, ni en el nivel educativo de los concejales ni tampoco en términos del comportamiento electoral, entre los municipios afectados por las cuotas y los municipios donde aún no han sido introducidas.
Por último, analizamos si las cuotas han tenido algún efecto sobre los presupuestos locales. Para identificar aquellas partidas que podrían ser más cercanas a las preferencias de las mujeres o de los hombres utilizamos la información proporcionada por una encuesta donde 57,000 individuos enumeran los problemas que consideran más importantes. Aunque las diferencias entre ambos sexos son en general pequeñas, los hombres manifiestan una mayor preocupación por el área de urbanismo, las infraestructuras, la agricultura, y el medio ambiente, mientras que las mujeres se preocupan en mayor grado por el sistema sanitario, la educación, los servicios sociales, las pensiones y el desempleo. Nuestro análisis muestra que las cuotas no afectan el tamaño del presupuesto ni tampoco contribuyen a que las políticas públicas estén más alineadas con los intereses de las mujeres. No se observa ninguna diferencia significativa en el porcentaje del presupuesto que se dedica a cada uno de estos grupos de gasto.
En resumen, las cuotas han aumento el número de concejalas, pero por el momento no parece que hayan logrado su objetivo de conseguir un aumento en el número de mujeres al frente de los partidos y los ayuntamientos, ni que hayan contribuido a cambiar el tipo de políticas que se implementan a nivel local. Al mismo tiempo, tampoco se ha confirmado el temor de los críticos: las cuotas no parecen haber tenido un efecto negativo sobre la calidad de los concejales. Nuestros resultados contrastan con varios estudios realizados en otros países, especialmente en el caso de Suecia, que sostienen que las cuotas tienen un fuerte efecto positivo sobre la calidad de los políticos y aumentan la presencia de las mujeres en los puestos de liderazgo. Sería útil entender por qué políticas que en otros países parecen tener éxito, tienen un impacto muy limitado en el contexto español. Además, quizás cabría preguntarse, si lo que se pretende es acelerar el acceso de las mujeres a los puestos de decisión, si el diseño actual de las cuotas es el más adecuado.
Hay 15 comentarios
Muchas gracias a los dos por este gran post y artículo.
Me queda una pequeña duda: ¿Podéis mirar o sabéis si tras la introducción de al Ley de Igualdad aumentó la participación de las mujeres en los partidos políticos? Es decir, lo que me gustría saber es si esta Ley tuvo un efecto llamada a mujeres que, quizás sin la misma, consideraban que no tendrían un futuro en política.
Gracias,
Hola Tania,
Excelente pregunta, esto es algo que siempre nos hemos preguntado. Hemos solicitado sin éxito a los principales partidos políticos información acerca del número de militantes varones y mujeres en cada municipio, para así poder cruzarlo con la implantación de la cuota. Otra posibilidad que exploramos fue utilizar información del CIS, pero en este caso se clasifican los municipios en tramos de población demasiado amplios (menos de 2.000 habitantes, entre 2.000 y 10.000, y más de 10.000). Cualquier sugerencia sería muy bienvenida!
En las estadísticas de la AEAT por IRPF aparece la deducción por cuotas a partidos políticos antes reducción en la base imponible.
No aparece sin embargo cuando se mira la separación por género, igual hay acceso en los llamados datos en abierto.
No es una solución, pero es otra posibilidad.
Enhorabuena por la entrada!
Un millón de gracias por la información Pablo, probaremos a ver si es posible!
Las cuotas electorales son un retorno a la democracia orgánica y su reglamentista composición de las Cortes: X por el gremio de los tal, X por la Iglesia, X por las Universidades, X por los sindicatos... Es un retroceso democrático puro y simple, y no por cuestiones de mérito, como se señala en el artículo, sino por simple libertad de formar una lista electoral como quiera la candidatura correspondiente (y consiguiente libertad de los electores de mandarla al cuerno o no).
Cuestión distinta es incluso la eficacia de la ley. Recuerdo perfectamente que el Congreso inmediatamente posterior a la introducción de las cuotas tenía MENOS mujeres que el de la última legislatura sin ellas (lo que no puedo precisar, porque no recuerdo ya, es si los números eran comparando la composición al final de la legislatura 2004 respecto al Congreso recién elegido en 2008, o comparando el elegido en 2004 con el de 2008, sin contabilizar los movimientos de diputados/as que entraban o salían).
¡Uno de los cientos de éxitos de ese prócer nacional que fue Rodríguez Zapatero!
Carlos 3,
Gracias por el comentario. Como bien apuntas, la proporción de mujeres en el Congreso descendió ligeramente en 2008 y ha crecido muy lentamente desde entonces (1996 - 22.0%, 2000 - 28.3%, 2004 - 36.0%, 2008 - 35.7%, 2011 - 35.7%, 2015 - 39.7%), lo que seguramente refleja que la cuota exige solamente una representación del 40% en las listas y que esta proporción no se alcanza necesariamente en las posiciones superiores de las listas.
También es interesante desde un punto de vista de economía política que se excluyera del cumplimiento de las cuotas a los municipios pequeños, que son los menos feminizados y serían los más afectados por las cuotas.
Es obvio que las cuotas de género no son 100% efectivas e incluso no muy democráticas. ¡Pero es que sin estas cuotas las mujeres estarían mucho menos representadas en la política!
Se necesita la discriminación positiva para que la sociedad y la política se conciencien y dentro de poco ya no sean necesarias. Ojalá lleguemos a ver en el transcurso de nuestras vidas una igualdad REAL en todos los aspectos...
Gracias por el comentario! En el articulo intentamos contrastar empiricamente hasta que punto logran las cuotas aumentar la presencia de mujeres en los ayuntamientos. Se observa un aumento en el numero de concejalas, pero no de alcaldesas.
Hoy sale esta noticia http://www.elmundo.es/loc/2017/07/18/596ce6ba46163f9a7b8b4600.html en lo que parece ya ser una tendencia. También cada vez hay más políticos sin hijos.
No crees que habría que hacer alguna reflexión sobre ello, tanto desde el punto de vista empírico como normativo.
Alberto,
Sí, creo que es bastante sintomático que muchas de las mujeres que llegan a altos cargos en política (e.g. May o Merkel) no tengan hijos, lo que quizás refleje la persistencia de normas sociales que afecten más a la carrera profesional de las mujeres con hijos que a los hombres. Es una pena que no podamos observar en nuestros datos la situación familiar de los candidatos.
Ojo, Manuel también los hombres. Cerca del 40% de los paises de la unión están dirigidos por políticos sin hijos. Es sobre eso sobre lo quería llamarte la atención más alla de las cuotas de mujeres -en muchos casos tamibén sin hijos. No habría que empezar a poner cuotas para tener políticos con hijos?
Gracias por la puntualización Alberto! Hace unos años recogimos la información sobre el número de hijos que tenían los diputados y diputadas del Parlamento español y, especialmente en el caso de las diputadas, el número de hijos era muy reducido. En cualquier caso, como bien apuntas, food for thought!
Es fácil lograr paridad en elecciones para múltiples miembros. Sin embargo, si en una elección se elige un único miembro, entonces ningún sistema de cuotas servirá.
Un ejemplo claro es Estados Unidos. En cada elección al senado, cada estado elige un único miembro. El mismo modo, cada distrito tiene un único representante. No hay forma razonable de imponer paridad.
Gracias por el comentario NaBUru38. Las cuotas de género también se pueden implementar en un sistema de escrutinio uninominal mayoritario como el que describes (también conocido como first-past-the-post). Una posibilidad es imponer cuotas a nivel nacional, de forma que cada partido incluya un mínimo porcentaje de candidatas y candidatos varones. Este sistema se utiliza por ejemplo en Francia aunque, como bien apuntas, este sistema no es tan efectivo como la introducción de cuotas en un sistema proporcional con listas cerradas (Maniquet, Frechette y Morelli 2007). Otra posibilidad, más efectiva pero también más controvertida, sería restringir el sexo de los candidatos que pueden competir en algunas circunscripciones, como sucede en el seat reservation system utilizado a nivel local en India. Es decir, habría circunscripciones en las que todos los candidatos son mujeres.
También puede ser problemático introducir cuotas en un sistema proporcional con listas abiertas. Para asegurarse de que aumente el número de mujeres elegidas, en Italia en las elecciones locales permiten dos votos a los votantes: uno que pueden asignar a candidatos varones y otro para las candidatas.
Por desgracia en este caso dudo que valgan las comparaciones. Seguramente el electorado sueco haya madurado y el español no. La calidad del gobierno depende directamente del elector, en el caso municipal todavía más, ya que es un vecino más o menos conocido. El elector suele escoger, al menos en España, lo que más se le parece y con a quien más empatía siente.
Personalmente soy contrario a las cuotas, en eso discrepo con casi todos mis compañeros de partido. En nuestro caso, un tripartito, los tres cabezas de lista fueron escogidos en primarias de cada partido y los tres son mujeres. La lista final y común se decidió en primarias escondiendo la procedencia política de todos los candidatos, solo podía verse su currículo, que pocos miraron por cierto (en Suecia seguramente se habría hecho). Había tanta mujer arriba que tuvimos que hacer un apaño para bajar a una de ellas.
La alcaldesa es una nulidad, puesta a dedo por supuesto, por al anterior alcalde.
Con eso intento transmitir la necesidad de democratizar la sociedad. A mi modo de ver una sociedad madura y democrática no necesita cuotas. Estoy seguro que con ella la igualdad llegaría de manera natural.
Los comentarios están cerrados.