La ley de movilidad sostenible: ¿un viaje (en autobús) a ninguna parte?

Por Javier Asensio y Javier Campos

El pasado 9 de octubre el Congreso aprobó la Ley de Movilidad Sostenible (LMS). Aunque se trata de una norma que introduce novedades en muchos aspectos, en otras cuestiones es más de lo mismo. De hecho, con respecto a los servicios de transporte interurbano en autobús de larga distancia la LMS consolida otra “excepción ibérica”: el actual modelo de concesiones con exclusividad, que ya no se aplica en ningún otro país mediano o grande en Europa. Ha sido una oportunidad perdida: el proyecto de ley que remitió el Gobierno incluía un artículo que hubiera permitido la liberalización, pero este no superó las enmiendas introducidas en la fase de comisión.

El mapa concesional: reforma o maquillaje

La conveniencia de abrir este sector a la competencia se ha discutido abundantemente en distintos posts de este blog (aquí y aquí), así como en otros foros (aquí, aquí, aquí o aquí). Con el respaldo de la nueva ley, lo único que hace el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible (MITMS) es implementar una reforma del llamado ‘mapa concesional’, que transfiere las rutas deficitarias a las comunidades autónomas y agrupa las potencialmente rentables en corredores de mayor tamaño. Sin embargo, los contratos de esos corredores continuarán siendo explotados en exclusiva por una sola empresa, incluso cuando se trate de tráficos que en gran parte podrían contar con varios operadores compitiendo entre sí. El modelo mantiene además la prohibición del acceso por parte de terceros, al vetar la operación de rutas no incluidas en el mapa concesional. De esta forma, se cercenan las opciones de innovar mediante la creación de nuevas conexiones.

Con todo esto, podría parecer que nos encontramos ante una situación  ‘gatopardiana’, en la que aparentemente todo cambia pero en realidad todo sigue igual. Es verdad que la aprobación de la ley sin el artículo 50 supone un paso atrás para los que defendemos que este mercado puede liberalizarse, pero todavía hay algunos elementos que podrían dar lugar a cambios muy relevantes en este sector. Nos referimos a la posibilidad de ofrecer servicios de cabotaje y al proceso de renovación de algunas concesiones autonómicas, que analizamos a continuación.

Las concesiones autonómicas: prórrogas y siestas regulatorias

En el caso del cabotaje, es muy relevante la decisión de la Comisión Europea el pasado mes de junio de instar al gobierno español a permitir tráficos interiores como parte de rutas internacionales, las cuales están liberalizadas desde 2009. El MITMS siempre se había opuesto a esta posibilidad, pero este caso ha llegado al TJUE, quien no parece inclinado a darle la razón al gobierno español. Si finalmente se prestasen estos servicios, en algunas rutas se ofrecerían viajes a precios más competitivos que los que rigen en las actuales concesiones. Será interesante observar entonces la reacción de los consumidores al constatar que la apertura del mercado permitiría la generalización de esos precios más bajos, tal como ocurre en todos los países de nuestro entorno.

La evidencia será probablemente más importante en las concesiones de ámbito regional, las cuales fueron transferidas a las comunidades autónomas a finales de los años 80. Desde entonces, prácticamente todos los gobiernos autonómicos se han acogido a distintos mecanismos para prorrogarlas. En algunos casos, como ocurre en Cataluña o en Canarias, dichas prórrogas están próximas a su fin y las administraciones respectivas deben diseñar un proceso de renovación de unos servicios que, en muchos casos, han sido operados por la misma empresa durante más de medio siglo sin que nunca hayan sido licitados de forma competitiva.

Los antecedentes no auguran buenos resultados para la competencia. Una de las últimas decisiones tomadas por el gobierno presidido por Jordi Pujol antes de su derrota electoral en 2003 fue prorrogar por 25 años las concesiones de autobuses interurbanos. Se trata de un mercado de gran tamaño, con 850 líneas operadas por 51 empresas, que transporta anualmente a 70 millones de pasajeros. Los servicios son en su gran mayoría deficitarios, por lo que reciben subvenciones mediante contratos-programa. A pesar de haber encadenado sucesivas prórrogas con el resultado de que la mayoría de los servicios nunca han sido objeto de una verdadera licitación, la intención actual de la Generalitat parece ser volver a posponer la renovación de algunas líneas, con el argumento de permitir la amortización de inversiones. Esta medida, que lógicamente sería muy bien acogida por las empresas establecidas, mantendría este mercado cerrado a la competencia y chocaría frontalmente con las recomendaciones que realiza la Autoridad Catalana de la Competencia.

Gran Canaria: una isla, una concesión, una empresa

En el otro extremo geográfico del país, en Gran Canaria (con una población de 875.000 habitantes, 4,5 millones de turistas cada año y cuyos problemas de transporte e institucionales ya discutimos aquí) también debe hacerse frente a la renovación de los servicios de ‘guaguas’ interurbanas que ofrecen sus servicios al conjunto de la isla. En este caso la situación es muy específica, pues solo parece haber un operador capaz de hacerlo. Esto se debe a un proceso histórico que se puede resumir como sigue: a mediados de los años 70 existían dos grandes concesiones que cubrían el norte y el sur de la isla, operadas por las empresas Utinsa y Salcai, respectivamente. En enero del año 2000, y con la bendición de las autoridades locales, estas empresas alcanzaron un acuerdo para fusionarse, al que el Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) se opuso con dos argumentos. Por un lado, la fusión limitaría el número de potenciales operadores de transporte insular. Adicionalmente, la empresa resultante podría ejercer presión sobre la autoridad reguladora (AUTGC) para logar la unificación de las dos concesiones en una nueva que, por su gran tamaño, no podría ser gestionada por ninguna otra empresa insular. A pesar de un voto particular que negaba este último argumento, la negativa del TDC fue ratificada por acuerdo del Consejo de Ministros.

Sin embargo, posteriormente el Tribunal Supremo anuló dicho acuerdo e hizo posible la fusión, al considerar que un retraso en la tramitación del expediente la autorizaba tácitamente. De este modo surgió la nueva empresa (Global). Pocos años después, tal como temía el TDC y había negado el voto particular, las dos concesiones se unificaron y, tras aprobarse la Ley de Ordenación del Transporte por Carretera autonómica en 2007, todas las concesiones del archipiélago fueron prorrogadas hasta 2027. De este modo, y en un plazo de dos años, deberá renovarse una concesión que, si no la mayor, es una de las más grandes de España, al contar con 117 líneas servidas por 350 vehículos que transportan a prácticamente  300 millones de pasajeros-km al año. Esta concesión supone el 98% del tráfico insular y recibe el 97% de las subvenciones de las administraciones públicas destinadas a los servicios de transporte interurbano de Gran Canaria. Global, operando únicamente esta concesión, es la sexta empresa por volumen de tráfico en este sector a escala nacional.

La licitación de un contrato tan grande es un problema en términos de  competencia, pues el tamaño constituye una barrera a la entrada cuando se combina con la existencia de un número muy reducido de empresas que puedan asumir tanta actividad. No obstante, ha habido movimientos que mostrarían el interés de otros operadores. La situación también supone un elevado riesgo empresarial para Global, pues al depender su actividad de dicha concesión se encontraría en una situación muy comprometida si no consiguiese renovarla.

Desde nuestro punto de visa, la AUTGC tiene dos opciones, no necesariamente excluyentes. Por un lado, debería identificar las líneas con elevada demanda que podrían ser comercialmente rentables, permitiendo en ellas la entrada de cualquier empresa. De esta forma los operadores discrecionales podrían prestar servicios regulares. El resto de líneas, que al igual que ocurre actualmente deberían ser subvencionadas, podrían agruparse en varios lotes, haciendo posible su reparto entre varios operadores mediante las correspondientes licitaciones. Esta segmentación de la concesión no debería dar lugar a un incremento de costes. Tal como estimaron Albalate, Bel y Rosell (2023), el tamaño mínimo eficiente de un operador de servicios interurbanos en una zona metropolitana sería como máximo de un millón de vehículos-km al año en una red de 100 kms. La concesión de actual multiplica por un factor muy alto dicha cifra, por lo que podría fraccionarse sin perder eficiencia.

En definitiva, y por muy contentos que nos pongamos con la nueva Ley de Movilidad Sostenible, el sector del autobús interurbano en España parece empeñado en continuar dependiendo de un modelo diseñado hace más de 100 años, inviable en un entorno en el que hay muchas más opciones de movilidad. Las leyes se aprueban, los mapas se redibujan y las prórrogas se suceden, pero la esencia del modelo —la exclusividad y la falta de competencia— permanece inalterable. Y mientras tanto, los usuarios seguirán esperando un autobús (o una guagua) por la que van acaban pagando un precio mucho más elevado que en el resto de Europa.