Matar al mensajero: el incómodo papel de los economistas en la evaluación de las políticas públicas

Por Javier Campos y Juan Luis Jiménez

Además de practicar una ciencia funesta, los economistas tenemos esa triste virtud de despertar en muchos sectores de la sociedad – y particularmente en los políticos que la gobiernan – los mayores elogios o las más desaforadas críticas, según los resultados de nuestro trabajo esté o no en línea con las expectativas o creencias a priori de dichas personas o grupos sociales.

A riesgo de ser insistentes, en este blog se ha discutido ampliamente (por ejemplo, aquí, aquí o aquí) la relevancia de la evaluación económica ex ante de las políticas públicas como mecanismo de transparencia y responsabilidad social, y el incómodo papel que afrontan dichos evaluadores cuando sus resultados no son los deseados. Aunque pudiera verse como una cuestión circunscrita a un ámbito local, hoy traemos un nuevo ejemplo que ilustra esta cuestión y nos sirve para reflexionar conjuntamente sobre estas ideas.

El caso

Hace unos días se hacía público un estudio realizado por el equipo de investigación en Economía de las Infraestructuras, el Transporte y el Turismo (EITT) de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria en el que se evaluaba – aplicando la metodología estándar del análisis coste-beneficio y siguiendo estrictamente los principios recogidos en la guía europea sobre esta materia – la posible construcción de un ferrocarril de pasajeros en el corredor este de la isla de Gran Canaria (870.000 habitantes).

El proyecto, promovido por el Cabildo Insular como autoridad competente, tendría una longitud aproximada de 60 kilómetros, contaría con 11 estaciones y permitiría realizar el trayecto completo en cada sentido en unos 30 minutos. Según los últimos datos oficiales disponibles, la inversión prevista rondaría los 1.650 millones de euros de 2017, para los cuales se acaba de solicitar financiación europea, ya que de otra manera no se podría llevar a cabo. Dicha solicitud se sustenta en diversos estudios realizados entre 2013 y 2017 por encargo a diversas empresas consultoras y, aunque en ellos se lleva gastados cerca de 30 millones de euros, la mayoría de sus detalles no son públicos.

Evaluar, una necesidad

Es obvio que la relevancia del proyecto lo hace digno de un estudio independiente por parte de la comunidad académica y que, en principio, su planteamiento parece razonable. La actual autopista permite cubrir la distancia señalada en unos 35-40 minutos en automóvil y en algo menos de una hora utilizando el servicio de autobuses regulares que presta en régimen de concesión monopolística la empresa privada Global.

Sin embargo, en horas punta, el nivel de congestión es muy notable en algunas zonas, registrándose en ellas intensidades medias superiores a 150.000 vehículos-día (incluyendo ligeros y pesados). Además, el corredor afectado concentra al 80% de la población de la isla y conectaría las zonas de mayor actividad económica y social: la capital insular, Las Palmas de Gran Canaria (8ª ciudad española), el puerto de la Luz y Las Palmas (4º en el ranquin español), el aeropuerto de Gran Canaria (5º en volumen de pasajeros), así como la conocida zona turística del sur de la isla.

Pero no se trata de una cuestión de tamaño, ni de prestigio, ni de agravios comparativos (otras ciudades y áreas metropolitanas españolas de menor tamaño sí cuentan con ferrocarriles). Desde el punto de vista económico, se trata simplemente de analizar y discutir si los beneficios sociales de este proyecto superan a sus costes sociales.

El estudio: cuestiones técnicas

Ese fue el enfoque del estudio mencionado (realizado a través de un convenio y disponible aquí). En primer lugar, siguiendo procedimientos ampliamente utilizados en economía del transporte, se procedió a estimar la cuantía y distribución de los viajeros con y sin proyecto, esto es, intentar predecir cuál sería la demanda futura del tren, autobús interurbano y vehículo particular en el corredor analizado. Para ello se empleó un experimento de elección modal basado en cinco atributos principales: tiempo de acceso, tiempo en el vehículo, coste del trayecto, tiempo de espera hasta el próximo viaje (trasbordos) y tiempo esperado de retraso (debido a congestión en la vía, atascos puntuales o a la necesidad de buscar aparcamiento en destino).

A través de diferentes tarjetas de elección que reflejasen adecuadamente todas las posibles combinaciones, se diseñó una encuesta para conocer no solo las preferencias modales, sino también las características socioeconómicas de los viajeros y los principales trayectos realizados por estos. Para la determinación de la muestra se establecieron estratos poblacionales para toda la isla ponderados espacialmente en función de su cercanía con el corredor, resultando un total de 500 encuestas personales. Estas se realizaron en 2019 (antes de la pandemia) usando criterios de selección aleatorios, en diferentes días y horas, bien en los propios autobuses (guaguas), o bien en gasolineras localizadas en la ruta y teniendo en cuenta si los individuos disponían o no de carné de conducir y/o vehículo propio. Los turistas también fueron encuestados, pero no los conductores profesionales (taxistas) ni quienes conducían vehículos de carga.

La predicción de la demanda se basó adicionalmente en un análisis muy desagregado de los trayectos intermedios y posibles trasbordos que deberían realizar los usuarios en función de la ubicación de las estaciones y paradas de autobuses, así como en otros factores relacionados con el grado de competencia futura entre el ferrocarril y el autobús (desconocido en el momento actual, dado que la concesión de la empresa Global seguirá vigente al menos hasta 2027).

Resultados

Considerando tres escenarios de predicción (uno favorable al tren, otro al autobús y otro intermedio) la demanda estimada para el futuro tren se situaría en menos de 10 millones de viajeros-año. Y esta es la piedra angular: estas cifras son notablemente inferiores a las estimaciones realizadas en los estudios previos y sugieren que el volumen de tráfico desviado de la carretera al ferrocarril parece haberse sobrestimado en los trabajos iniciales.

Proyectando las estimaciones para un período de 30 años, se identificaron y calcularon los principales beneficios y costes sociales del tren (incluyendo entre otros los potenciales ahorros de tiempo de viaje y dinero para los usuarios, los cambios en los excedentes de las empresas operadoras y las necesidades de subvención pública).

En el mejor de los casos, el valor actual neto (VAN) social del proyecto generaría un resultado negativo superior a los 1.000 millones de euros y, desde un punto de vista estrictamente financiero, el proyecto tampoco resultaría rentable para un operador privado. Estas conclusiones se mostraron muy robustas ante diversos análisis de sensibilidad sobre los parámetros que presentaban un mayor grado de incertidumbre (véase el informe).

No obstante lo anterior y como crítica principal, ni los estudios previos disponibles, ni este trabajo realizaron una cuantificación monetaria detallada de las consecuencias medioambientales del proyecto para la sociedad. Según la información disponible, estas serían positivas al contabilizar las mejoras en la seguridad vial y reducción de accidentes, negativas en relación con los efectos barrera (debido a las características poblacionales y del territorio), mientras que el signo y cuantía final con respecto a las emisiones contaminantes estarían muy condicionados al volumen de tráfico desviado, la evolución futura del parque eléctrico de vehículos, a la generación de energía y las políticas de restricción del tráfico privado.

La culpa es del mensajero

Sin entrar en mayor profundidad en las bondades o limitaciones del trabajo realizado, lo que ha resultado sorprendente en este caso (o tal vez no) es el fulminante rechazo con el que la administración competente ha criticado el estudio – sin ni siquiera haberlo leído – mostrando una aversión al debate impropia de quienes deberían velar por el uso eficiente de los recursos públicos.

El trabajo del economista no es entrar en la discusión política sino aportar argumentos técnicos a la misma. La administración pública tampoco debería olvidar que el debate forma parte de su deber de transparencia por lo que, en ningún caso, se debería menospreciar las aportaciones externas ni descalificarlas como “atrevidas” (vea noticia anterior).

Es muy posible que el proyecto del tren salga adelante porque la inversión en infraestructuras en España mantiene un fuerte contenido político (el ejemplo del AVE es paradigmático). Sin embargo, también hay una alta probabilidad de que se consuman en este proyecto recursos que se detraerán de partidas más necesarias en estos momentos. Y a lo mejor en el futuro se dirá que los economistas no supimos verlo. Esperemos alguien recuerde que eso no es cierto.



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Hay 1 comentarios
  • Totalmente de acuerdo con ustedes y gracias por ese estudio que deja la verdad sobre la intereses políticos. Siempre estuve contra el tren. Desde 2008 he escrito varios artículos contra eses proyecto.
    En este enlace está el titulado "Para parar un tren" publicado en febrero de 2008 en el períodico La Provincia. https://www.laprovincia.es/opinion/2008/02/12/parar-tren-10788556.html
    Ahora jubilado, he trabajado como Gerente de Guaguas Municipales, Jefe del Transporte de la Família Olímpica en las Olímpiadas Barcelona 92 y Gerente Municipal de Sagulpa.
    Propuse en 2006 la solución de la Metro Guagua como la mejor para nuestra ciudad.
    Por si es de su interés pongo mi exeriencia en movilidad de más de 40 años a su disposición.
    Un saludo.
    Ricardo Ramírez

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