Por Carlos Parra y Javier Campos
Hace unas semanas, en este mismo blog criticábamos uno de los aspectos de la recientemente aprobada Ley de Movilidad Sostenible (LMS) que menos nos gustaban. Hoy toca hablar de uno de los aspectos positivos (que también los tiene). Nos referimos a la obligatoriedad de realizar evaluaciones socioeconómicas ex post de los proyectos de infraestructuras de transporte, un aspecto que aunque no sea lo más llamativo de la LMS, tiene un potencial significativo para mejorar la planificación y la gestión de las inversiones públicas en nuestro país.
Por qué es necesaria la evaluación ex post
La mayoría de las grandes infraestructuras de transporte son proyectos singulares, con altos niveles de incertidumbre. Resulta difícil anticipar con precisión sus costes finales, los plazos de ejecución o incluso la demanda real que tendrán una vez entren en funcionamiento. Esta incertidumbre se ve reforzada por un fenómeno conocido y ampliamente documentado: el sesgo optimista. Tanto planificadores como evaluadores y decisores tienden ––a veces sin intención explícita–– a infravalorar los costes y sobreestimar la demanda prevista. Es uno de los motivos por los que aparecen proyectos con rentabilidades sociales muy inferiores a las previstas, los llamados “elefantes blancos”.
Las causas de este problema son diversas. Aunque una parte puede explicarse por incentivos políticos, existen también factores cognitivos, técnicos o metodológicos (véase esta entrada para una reciente aproximación conductual a este fenómeno o esta otra sobre la manera de abordar estas limitaciones en la práctica). No todo error responde a incentivos perversos; muchas veces responde simplemente a las limitaciones para anticipar el futuro; de hecho, incluso cuando uno mismo paga de su bolsillo una reforma en su casa, los sobrecostes y retrasos suelen ser habituales
Por ello, la evaluación ex ante —el tradicional project appraisal del cual el análisis coste-beneficio (ACB) constituye una de las técnicas principales— debe aspirar a ser lo más preciso posible, filtrando los proyectos con rentabilidad social negativa. Pero para saber si realmente estamos filtrando bien, necesitamos comprobarlo. Sin métricas que comparen previsiones y resultados, no es posible determinar si existe sesgo sistemático, cuál es la magnitud de los errores o con qué frecuencia fallan los filtros. Ahí es donde entran las evaluaciones ex post, que permiten medir el grado de acierto del ACB y, sobre todo, conocer la rentabilidad social real, que es la variable que realmente nos debería importar a los economistas.
La evidencia disponible sobre desviaciones en los costes estimados o en la demanda prevista es muy abundante. Sin embargo, la evidencia sobre desviaciones en rentabilidad social, medidas a través del valor actual neto (VAN) o la tasa interna de retorno (TIR) es mucho más escasa porque casi ningún país (con muy pocas excepciones) realiza evaluaciones ex post de forma sistemática. Esto explica por qué afirmaciones tan contundentes como las de Flyvbjerg & Bester (2021) —que calificaban el análisis coste-beneficio como falaz y que ya discutimos ampliamente aquí— necesitan ser debatidas en mayor profundidad.
El efecto disciplinador de revisar lo que ocurrió
Más allá de generar información, las evaluaciones ex post introducen incentivos positivos en todo el proceso de planificación y ejecución. Si los evaluadores saben que sus previsiones serán contrastadas, tenderán a ser más prudentes. Si los gestores saben que los sobrecostes y retrasos quedarán documentados, las decisiones de aprobación y supervisión pueden ser más rigurosas. Por estas razones, organismos internacionales llevan años recomendando su implantación. Algunos países han avanzado en esta dirección de forma gradual y la decisión española de aplicar la obligación a “todas las infraestructuras de ámbito estatal” a través de la LMS es un paso positivo en la dirección adecuada, coherente con las mejores prácticas internacionales.
No obstante, el diseño de estas evaluaciones no es trivial. En varios países se realizan al poco tiempo de la entrada en operación del proyecto, cuando todavía es pronto para ver cómo evoluciona la demanda real. España establece un plazo de cinco años, que parece razonable para reducir parte de esa incertidumbre. Sin embargo, un plazo superior a una legislatura presenta también desafíos. En muchos casos, la responsabilidad política de un proyecto recaerá sobre un gobierno distinto del que encargó o supervisó la obra, lo que facilita técnicamente la implementación de la evaluación, pero reduce la conexión entre decisiones y consecuencias. Es un compromiso inevitable, pero funcionará en la medida en la que todos los partidos de gobierno acepten la “cultura de la evaluación y la responsabilidad”.
Otros países enfrentan problemas distintos. En Chile, por ejemplo, solo se evalúa una muestra de proyectos, lo que introduce sesgos difíciles de corregir (Gómez-Lobo, 2012). En el Reino Unido y otros países de la OCDE, el informe ITF (2017) señalaba que, pese a existir obligaciones formales, a menudo no se realizan por “falta de recursos”, un argumento poco convincente si se compara con el volumen total de inversión. Finalmente, incluso cuando se llevan a cabo, algunas evaluaciones no son públicas o no son fácilmente accesibles, lo que limita su utilidad.
Los bancos de desarrollo: una excepción útil
Existen, como ya se ha indicado, ejemplos de instituciones que sí realizan y publican de manera sistemática evaluaciones ex post: instituciones financieras multilaterales como el Banco Mundial (BM), el Asian Development Bank (ADB) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) son excepciones relevantes. Gracias a sus evaluaciones se han podido desarrollar trabajos empíricos como los de Del Bo & Florio (2010) o Wang & Levinson (2023), aunque la evidencia global sigue siendo limitada.
En una tesis doctoral todavía inédita (Parra, 2026) hemos creado una base de datos de cerca de 3.000 proyectos financiados por estas instituciones para analizar las desviaciones en rentabilidad social. Los resultados preliminares muestran que, aunque los proyectos distintos a carreteras presentan una incertidumbre mayor, el sesgo optimista es reducido. Entre un 5% y un 25% de los proyectos terminan siendo socialmente negativos, cifras que, dadas las incertidumbres inherentes, pueden considerarse razonables como se resume en el cuadro siguiente.
Aunque existen excepciones, resulta relevante destacar que estos bancos parecen aplicar el análisis coste-beneficio con menores sesgos sistemáticos, lo cual puede atribuirse a una combinación de factores: separación entre promotor y evaluador, obligatoriedad de las evaluaciones ex post, equipos especializados y amplia experiencia. Es difícil replicar estas condiciones en ministerios nacionales, pero las lecciones institucionales son claras.
Lecciones para la LMS
Teniendo en cuenta lo anterior, creemos que la Ley de Movilidad Sostenible acierta al establecer la obligatoriedad de las evaluaciones ex post. Si se implementa de forma adecuada, esta medida puede mejorar la precisión de las evaluaciones ex ante, reducir la frecuencia de proyectos con rentabilidad social negativa y proporcionar información esencial para futuras decisiones. En definitiva, puede contribuir a que el sistema aprenda de sus errores.
No obstante, creemos que también dos aspectos a mejorar. En primer lugar, la ley no incorpora una cuestión clave: la conveniencia de que estas evaluaciones dependan de una agencia independiente. La AIReF ya señaló en 2020 que esta separación favorecería la transparencia y la fiabilidad de las evaluaciones. La LMS, sin embargo, no recoge esta recomendación.
En segundo lugar, nos parece necesario mejorar las métricas de la evaluación. En la tesis citada (Parra, 2026) se desarrolla como ilustración un instrumento que permite aproximar la TIR ex post a partir de la TIR ex ante y de los desvíos observados en costes, beneficios y tiempos de ejecución. La expresión general es:
donde los superíndices 1 y 0 se refieren respectivamente a ex post y ex ante, t es el tiempo de ejecución del proyecto, ΔVB es la desviación en beneficios, ΔVI es la desviación en la inversión, y los términos a son coeficientes correctores que dependen de la TIR, una tasa de crecimiento de los beneficios y el horizonte temporal. Probado con la base de datos de los bancos de desarrollo, este instrumento parece ofrecer estimaciones útiles con un coste muy reducido, siempre que la información disponible sea razonablemente fiable. Su aplicación práctica podría complementar las evaluaciones ex post y servir de apoyo a la toma de decisiones en el futuro.
En definitiva, la nueva Ley de Movilidad Sostenible supone un avance relevante y necesario para la gestión de las infraestructuras públicas en España. Exigir evaluaciones ex post sistemáticas puede contribuir a mejorar los incentivos, aumentar la precisión de las evaluaciones ex ante y generar información valiosa sobre los resultados reales de los proyectos. No obstante, la LMS es únicamente un punto de partida: el verdadero reto consiste en desarrollar procedimientos claros, asegurar su cumplimiento efectivo y fomentar la transparencia. Solo así las infraestructuras podrán “mirarse al espejo” y ofrecernos una imagen fiel de su contribución al bienestar social.
Hay 4 comentarios
¡Absolutamente! Este artículo es una delicia. Las evaluaciones ex post son como el GPS que deberían tener todos los proyectos, pero, claro, casi nadie las instala. Es gracioso que los bancos de desarrollo sean las únicas excepciones notables, ¡quizás porque prefieren saber si están quemando dinero o no antes de publicarlo! La LMS es un paso en la buena dirección, pero recordemos que decir implementar evaluaciones es como decir come sano: suena bien, pero la práctica es otra historia. ¡A ver si la AIReF y esas métricas nuevas pueden dar un empujón real!
Gracias. Esa es nuestra intención.
Una aportación muy interesante y sugestiva. Al menos podría sentar la base de un método estandarizado y viable de las revisiones. En todo caso las desviaciones en los beneficios y los costes habría que calcularlas por fuera y también deberían estandarizarse para no derivar los sesgos a esos cálculos. La participación de un órgano independiente y cualificado como la AIREF sería interesante, pero habría que contar con su voluntad de hacerse cargo, lo que no está tan claro que quieran.
Gracias Galeno por tu comentario. La AIReF y la Oirescon son por cercanía las agencias que creo que mejor harían esa tarea, entendiendo que crear una nueva agencia no es ni lo más deseable ni lo más operativo. Pero esa separación entre evaluador y sponsor, aunque complicada desde lo politico, es lo que parece que verdaderamente funciona.
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