Contratos desiertos: potenciales causas y consecuencias

Por María Arnal y Manuel García-Santana

Uno de los principales papeles de la administración pública es proveer a los ciudadanos de bienes y servicios públicos tales como la educación, sanidad o seguridad. Un paso crucial en ese proceso es la adquisición de bienes y servicios intermedios. Por ejemplo, para dotar de educación pública, las agencias gubernamentales necesitan contratar servicios de limpieza para mantener las escuelas limpias y servicios de obras para mantener las aulas en buen estado. En España, el conjunto de todas las administraciones públicas (AAPP) gasta cada año entre el 10 y 15% de su PIB en la adjudicación de contratos a través de licitaciones públicas. Un aspecto importante de las licitaciones públicas es que afectan a prácticamente todos los sectores de la economía española: vivienda, infraestructura, transportes, etc. Por lo tanto, el suministro de estos servicios asociados a las licitaciones es esencial para cubrir demandas básicas de una sociedad moderna.

Diferentes aspectos de la contratación pública en España y sus potenciales repercusiones en la actividad económica han sido anteriormente discutidas en este blog. Por ejemplo, aquí, aquí, o aquí.

Contratos desiertos. ¿Qué son?

El objetivo del post de hoy es presentar un fenómeno relativamente reciente que tiene altamente preocupados a los funcionarios públicos encargados de las licitaciones y más en general al conjunto de AAPP en España: el incremento de contratos desiertos en las licitaciones públicas.

Comencemos explicando por encima cómo las AAPP deciden los precios referencia que usarán para publicitar sus subastas de contratación y cómo afecta esto a la presencia de contratos desiertos.

Todo proyecto asociado a una licitación pública debe tener un pliego de condiciones. Los pliegos de condiciones son documentos altamente detallados que describen tanto el objeto del contrato de manera general como los aspectos técnicos asociados a este. Por ejemplo, una descripción general del objeto del contrato sería ``Obras de reforma y mejora de instalaciones en el polideportivo municipal en Callosa d’en Sarrià.’’ Dentro de los aspectos técnicos del contrato se encuentra la descripción de todo lo que la AP espera que la empresa adjudicada lleve a cabo. Por ejemplo, ``Instalación de puerta de carpintería metálica, de hoja corredera, dimensiones 450x200 cm, para acceso de vehículos, apertura manual.’’

Algo importante es que, para cada uno de estos ítems dentro del pliego, la AP específica la cantidad estimada por sus técnicos que la empresa adjudicada debe gastar para proveerlo.

El precio referencia total de la licitación será la suma total de los costes asociados a todos los ítems dentro del proyecto más un margen de beneficio predeterminado que se suele fijar entre el 3% y el 6%. Un contrato se declarará desierto por parte de la AP si, dado el precio de referencia que la AP fija, ninguna empresa decide presentarse o las empresas que se presentan no cumplen los términos de referencia del pliego.

Evolución de los contratos desiertos en España

La figura 1 muestra la evolución de los contratos desiertos en España como fracción del total de contratos publicitados en la Plataforma de Contratación del Sector Público (PCSP) a nivel trimestral desde el primer trimestre de 2020.

Figura 1: Fracción de contratos desiertos

Nota: Esta figura muestra la evolución de los contratos desiertos por tipo de contrato público. Todas las series han sido normalizadas a uno en el primer trimestre del año 2021. La fuente usada para construir estos datos es la Plataforma de Contratación del Sector Público (PCSP).

El volumen de contratos desiertos fue relativamente estable hasta principios/mediados de 2021. A partir de entonces, en general, ha habido un aumento significativo. Por ejemplo, la fracción de contratos desiertos aumentó alrededor de un 25% entre el primer trimestre de 2021 y el segundo trimestre de 2022 (de un 10% a un 12.5%). Este número está principalmente explicado por los contratos de obras, donde la fracción de contratos desiertos prácticamente se dobló durante el mismo periodo (de un 6% a un 12%).

¿Qué está pasando? Especulando sobre las causas

Aunque no podemos inferir causalidad en el análisis, a continuación especulamos con las que, a priori, parecen ser las causas principales del aumento en los contratos desiertos.

Una posible causa podría estar relacionada con la inflación de costes actual en la que las empresas incurren a la hora de proveer a la AP con el bien o servicio licitado. Después de varios años de relativa estabilidad, los niveles de precios en España (y en mayor o menor medida en el resto del mundo) comenzaron a aumentar de manera significativa en el año 2021. El índice de precios industriales (IPI) – que mide el precio al que venden las empresas en el primer paso de comercialización y, por tanto, en buena medida el precio que pagan las empresas por sus bienes intermedios – comenzó a dispararse en el segundo trimestre de 2021, alcanzando una tasa de variación anual por encima del 40% en el segundo trimestre de 2022.

Figura 2: Índice de Precios Industriales

Nota: Esta figura muestra la evolución del Índice de Precios Industriales (general) medida como tasa de variación interanual en el primer mes de cada trimestre entre el periodo T1 2020 y T4 2022. La fuente usada para construir estos datos es la web de Estadísticas Económicas Generales del Banco de España.

Aunque las AAPP tienen mecanismos para actualizar los precios de referencia, es posible que no sean capaces de hacerlo con la celeridad necesaria en contextos en los que los precios cambian rápidamente en cortos espacios de tiempo. Esto seguramente sea particularmente cierto para AAPP de tamaño reducido, como ayuntamientos/concejalías de municipios pequeños. En ese sentido, es posible que muchas AAPP tengan una capacidad limitada para procesar el cambio en precios y adaptarlo en sus pliegos de condiciones.

Otro factor es la incertidumbre sobre la evolución de los precios desde el punto de vista de las empresas. Es decir, incluso si las AAPP fueran lo suficientemente rápidas como para escribir sus pliegos de condiciones bajo los precios actuales de mercado, la expectativa de que dichos precios puedan subir en el futuro próximo hace que estas no quieran comprometerse. Por ejemplo, la ejecución de una obra pública implica varios años y por lo tanto la proyección de presupuestos a largo plazo. En estas circunstancias el cumplimiento de los pliegos por parte de las empresas adjudicadas se podría complicar, con sus costes asociados a renegociaciones y potenciales problemas legales. En el momento actual, hasta el Banco Central Europeo transmite incertidumbre sobre las expectativas de inflación.

Por último, y aunque quizá menos probable, el aumento de contratos desiertos podría estar relacionado con un aumento en las prácticas colusorias de las empresas. Un grupo pequeño de empresas podrían acordar una estrategia para forzar a declarar un contrato desierto y reducir así la competitividad. Aunque es difícil detectar estos comportamientos en los microdatos, sí que tenemos evidencia, por ejemplo, de un aumento de la presencia de las UTEs en los concursos públicos, como por ejemplo se ha descrito aquí. En este escenario, las AAPP pueden publicar una segunda oferta, pero con la posibilidad de contactar a un grupo pequeño de empresas para ajustar los pliegos y asegurar la ejecución de la obra. Tampoco podemos descartar que el mayor coste de la financiación asociado a la subida de los tipos de interés desde el segundo trimestre de 2022, haya podido resultar en que a muchas empresas no les compense ahora acudir a licitaciones de costes inciertos y con márgenes de beneficio estrechos, especialmente si es que para ello requieren financiación.

Especulando sobre las consecuencias

Este aumento de contratos desiertos podría tener consecuencias importantes. Por ejemplo, la calidad de la provisión de los bienes y servicios públicos podría verse reducida. Si no existe un proveedor que ejecute la obra, las AAPP se ven obligadas a no proceder con el contrato, por lo que la AP no dispondría del bien o servicio intermedio para producir su bien o servicio público final - es difícil producir educación de calidad si las aulas no reúnen buenas condiciones.

Otra posibilidad es que la AP modifique los pliegos con el fin de ajustarse a los potenciales oferentes, lo que puede implicar una reducción en la calidad-precio del resultado (como se discute aquí). Una modificación de los pliegos también conlleva una ralentización en la provisión de bienes públicos. Por ejemplo, el retraso en la construcción de una carretera puede afectar el comercio y la fuente de ingresos de los municipios implicados.

Para terminar, nos gustaría enfatizar que la alta presencia de contratos desiertos puede ser especialmente relevante en el contexto actual, donde el aumento en el gasto público, por ejemplo a través de los fondos europeos Next Generation (link), se percibe como una herramienta efectiva para estimular la economía. Un alto número de contratos desiertos estaría minimizando el efecto de dichos fondos que, aunque presupuestados, no se estarían ejecutando al ritmo esperado. Esperemos que la política monetaria restrictiva del BCE esté siendo efectiva, y con ello, que sus efectos antiinflacionistas excedan el posible efecto de pantalla que un aumento de los costes de financiación supone respecto al estímulo que los fondos europeos pretendían, especialmente en lo que se refiere a la provisión de bienes y servicios públicos.

Nota: Los contenidos de este post reflejan las opiniones de los autores pero no representan las del Banco Mundial