La contratación pública en obras en España: 2009-2015

Por Carmen García y Juan Luis Jiménez

Los datos de este trabajo han sido obtenidos del trabajo realizado por la Fundación CIVIO, a quienes agradecemos su enorme colaboración. En especial, a David Cabo y Eva Belmonte.

El peso del sector público en el Producto Interior Bruto es relevante en buena parte de las economías desarrolladas (rango 10-50% aproximadamente, según Mauro et al., 2015). En el caso de España, la contratación pública supone en torno al 10% del PIB y, dentro de este, el peso de la construcción de infraestructuras y las obras en general supone el 4% de la contratación total de la Administración.

Según la Comisión Europea, la contratación pública se regula por ley para asegurar que el sector público obtenga la relación óptima de precio-calidad y, obviamente, garantizar un marco de competencia por el mercado, que sustituya a la posibilidad que las empresas compitan en el propio mercado. Esta contratación se basa en los principios de trato igualitario, no discriminación y transparencia.

El Single Market Scoreboard de la Comisión analiza una serie de indicadores relevantes relacionados con estos procesos. En él, el rendimiento de España para el período 2015-2018, tanto de forma general como determinados ítems, es insatisfactorio y mejorable. En esta misma línea se ha manifestado la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC, 2019), al identificar varios problemas en el mercado de contrataciones públicas: la falta de acceso, el reducido nivel de transparencia y la mejora necesaria de la publicidad en las licitaciones. Estas debilidades provocarían “una menor tensión competitiva y una eficiencia menor en la contratación pública de lo que sería deseable”.

Tanto la propia CNMC como la Comisión Europea, recomiendan a las administraciones que las contrataciones se realicen en procedimientos abiertos, transparentes y competitivos, siempre que sea posible, resaltando la propia Unión Europea como deficiencia la “baja tasa de publicación de los anuncios de contratos y un uso relativamente elevado del procedimiento negociado sin publicación previa en comparación con otros Estados miembros”.

En esta entrada pretendemos mostrar cuál ha sido la evolución de la contratación de obra pública en España para el periodo 2009 a 2015, basándonos en un artículo descriptivo publicado recientemente en Economía Industrial. Si bien no se pueden establecer relaciones causales, sobre todo por la limitación en los datos, los indicadores que a continuación mostramos confirman la necesidad de mejorar la competencia en estos procesos.

Los datos

Lo primero que se debe resaltar es la dificultad de recopilar información sobre la contratación en España. Así, CIVIO recopiló datos sobre la publicidad de las formalizaciones de contratos de obra pública realizados por todas las Administraciones Públicas en España y publicados en el BOE, entre los años 2009 y 2015.

Esta base contiene un total de 8.155 expedientes de contratación de obras por diferentes Administraciones, en los que participaron 3.371 empresas, de las que 231 de ellas pertenecían a algún grupo empresarial.

Desde el año 2009 se ha reducido tanto el número de procedimientos abiertos como el importe total anual de dichas contrataciones (Figura 1).

Figura 1: Importe total de la contratación pública en obras. Todas las Administraciones. 2009-2015

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO.

Siendo el reparto de las obras más relevantes (las que superan el percentil 95 en cuantía), mayoritariamente gestionado por los distintos Ministerios (Figura 2).

Figura 2: Reparto de la contratación pública en obras en España según volumen de contrato y Administración. 2009-2015. Percentil 95.

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO.

Los procedimientos

Aunque el análisis causal requiere de mayor calidad de los datos, se puede inferir de la experiencia internacional (y las referencias académicas), que las distintas decisiones de las Administraciones Públicas en el diseño, desarrollo y ejecución de la licitación (la elección de los procedimientos) afectan a la competencia potencial en los procesos de contratación pública.

Un detalle relevante es el uso de los contratos menores y aquellos procedimientos que implican un menor nivel de competencia. ¿Cuánto suponen estos contratos, medido en importe, respecto del total de contratos? En la Figura 3 se incluye para todo el periodo, según entidad adjudicadora. Aunque el procedimiento abierto es el más voluminoso, los “negociados sin publicidad” copan el segundo porcentaje más importante para el caso de las Universidades y Ministerios. Y estos son los que presentan contratos de mayor volumen (véase también la Figura 4).

 Figura 3: Cuota (importe) de cada procedimiento según Administración. 2009-2015

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO.

Tal como señala la CNMC (2019), según el Texto Refundido de la Ley de Contratos con el sector público (TRLCSP), se permite acudir al procedimiento negociado sin la publicación previa del anuncio de licitación (uno de los más restrictivos), entre otros supuestos, en aquellos casos en que el contrato de servicios o de suministros no supere los 60.000€ y en aquellos contratos de obras que no superen los 200.000€.

Con esta idea hemos configurado la Figura 4, en la que se recoge la distribución por percentiles según el tipo de contrato que se haya aplicado. El objetivo del mismo es ver cómo se utilizan, sobre todo, los contratos menos competitivos en función del importe de estos.

La imagen es clara: alrededor de los 230 mil euros, la proporción de los procedimientos negociados sin publicidad (en amarillo) pasa de ser del 70% a menos del 10%.

 Figura 4: Distribución de procedimiento de contratación por percentil de importe licitado. 2009-2015.

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO. Nota: Nótese que la figura ha modificado su escala para mostrar mejor los porcentajes de cada una de las opciones. Por ello, el eje de ordenadas comienza en el 10%.

La concentración

Una de las figuras que sobresale en la Contratación Pública, sobre todo en los últimos años, es la de las Uniones Temporales de Empresas. Su creación es susceptible de generar dos tipos de efectos sobre el bienestar social: de una parte, puede verse mermada la competencia; pero, de otra parte, esta colaboración puede generar efectos beneficiosos para el bienestar social, a través de la posibilidad de alcanzar eficiencias y economías de escala.

La Figura 5 apunta a que los grandes contratos de obras con la Administración Pública en España son producidos solo por UTEs (a partir de 135 millones de euros).

Figura 5: Función de densidad (kernel). Licitaciones por UTEs y por empresas individuales. Contratos superiores a 100 millones de €

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO.

Otra cuestión de interés es cómo se concentran las obras entre las empresas que participan en el mercado. Por ello hemos calculado el índice de Herfindhal-Hirschmann anual de concentración de la licitación en obras en España, pero diferenciando también aquellas empresas que pertenecen a grupos empresariales, lo que nos proporciona una imagen más cercana a la realidad, dado que los intereses de las empresas pertenecientes al mismo grupo empresarial tienen, obviamente, menos incentivos a competir entre ellas.

La Figura 6 muestra que: i) la concentración en la obra pública en España ha ido in crescendo entre 2009 y 2015; ii) utilizar el HHI sin considerar la existencia de grupos empresariales minusvalora sustancialmente el nivel de concentración en el mercado; iii) el gap entre ambos índices aumenta conforme pasa el tiempo.

Esto último da una imagen sobre la creciente relevancia de los grupos de empresas en este tipo de licitaciones y el empeoramiento en la tensión competitiva medida a partir de este indicador de concentración.

Figura 6: Evolución del Índice de Herfindhal-Hirschmann para las contrataciones licitadas anualmente. 2009-2015.

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO. Límites del HHI es entre 0 y 1.

Conclusiones

Aunque no se dispone del número de competidores, y por tanto no resulta posible derivar cuál es la tensión competitiva ocurrida en cada licitación, la reducción de la contratación en el periodo, el aumento en los índices de concentración y las recomendaciones de mejora por parte las Autoridades en los procesos de contratación pública conllevan a la existencia de posibilidades de mejora en este relevante mercado para la Administración, y las empresas en España.

Hay 5 comentarios
  • Interesante artículo.

    Quisiera añadir que el TRLCSP vigente en el periodo estudiado permitía el procedimiento negociado sin publicidad para contratos hasta cierta cuantía, pero ha sido derogado por la LCSP de 2017 y se ha eliminado este supuesto, dejando solo ciertos casos muy excepcionales.

    En cuanto a la concentración, cabe señalar que el frenazo de la inversión pública llevó directamente a la desaparición de muchas empresas potencialmente licitadoras.

  • Estimado Manuel,
    gracias por su comentario. Cierto lo de la mejora de la LCSP de 2017, que por desgracia no pudimos analizar por no disponer de la información para ese periodo.
    Respecto a la concentración empresarial, estoy de acuerdo con Vd. De ahí que sea aún más relevante la transparencia en esta información para poder estudiar, de forma sistemática, cómo se comporta este mercado de importancia nada desdeñable para el sector público (y las empresas) en España.

    Que tengamos que recurrir a fundaciones como CIVIO (por cierto, trabajo impagable) para obtener esta información sobre la contratación pública, genera demasiadas dudas respecto a las garantías que la Administración está aportando a la gestión y evaluación ex-post.

    Recordemos: a menor transparencia, mayor probabilidad de corrupción.

    Un saludo

    Juan Luis Jiménez

    • Como Interventor de administración local le felicito por el estudio y por el esfuerzo puesto en el mismo, pero en lo referente a la administración local, lamento informarle que los datos expuestos son claramente sesgados y no dan una imagen real de la actividad de contratación administrativa por dos razones fundamentalmente:

      1º) Se deja de lado los datos de los contratos menores, es decir aquellos cuya cuantía en los contratos de obras es inferior a los 30.000 euros en los contratos de obras y los contratos de suministros y servicios por importe de 12.000 euros, aunque dicha cuantía fue incrementada con la reforma del 2011 a 50.000 euros y 18.000 euros respectivamente, y que se pueden adjudicar de forma directa sin procedimiento de licitación alguno, y que lamentablemente, se ha usado y abusado de forma masiva de los mismos en estos últimos años, fraccionando muchas veces el objeto del contrato para evitar la licitación mediante procedimiento abierto.

      2º) Se deja de lado la figura del Reconocimiento extrajudicial de créditos, es decir, el procedimiento por el cual una administración que ha obviado totalmente el procedimiento de contratación utiliza para pagar los servicios y obras contratados a los contratistas de forma irregular, y que deberían haber ser objeto de licitación, lo que se llama en el argot “facturas del cajón”.

      • Sin contemplar estos dos hechos, su estudio aunque meritorio, no refleja en absoluto la muchas veces aterradora realidad del empleo de los fondos públicos en este país.

        Si quiere ampliar información, le sugiero que acceda a las memorias e informes publicados por el Tribunal de Cuentas sobre la contratación pública y pueda acceder a dichos datos.

        Igualmente, desde hace unos años, los Interventores remitimos anualmente el importe de los reconocimientos extrajudiciales de créditos al Tribunal de Cuentas, con lo que podrá solicitar acceder a dichos datos para obtener una imagen fiel y real de la actividad de contratación en este país.

        • Estimado INTERVENTOR,

          lo primero, agradecerle los acertados comentarios que nos aporta. Cierto es que nuestro análisis adolece de demasiada información, precisamente por la crítica que realizamos acerca de la falta de una base de acceso público y transparente a toda esta información.

          No obstante, comento:

          1. Cierto, la base de datos no observa los contratos menores. Y conocemos los problemas que genera en la gestión (y sobre la competencia por el mercado) el fraccionamiento de los contratos públicos. Sobre esto, sin datos, poco podemos aportar (más allá del análisis teórico).

          2. Correcto, por el mismo motivo anterior y crítica inicial. No se dispone de esa información sobre las “facturas del cajón”.

          3. Gracias por la recomendación al Tribunal de Cuentas. Igualmente estaré encantado si quisiera aportar más información e ideas de cara a posibles análisis futuros (mi email: juanluis.jimenez@ulpgc.es). Su experiencia es valiosa.

          A pesar de lo anterior, el trabajo es (hasta donde conocemos) uno de los pocos intentos de explotar información sobre un campo en el que resulta muy difícil trabajar, por el motivo básico expuesto. Además, los montantes de los concursos son de tal calibre que, además, atraen a empresas que han operado bajo cárteles empresariales para conseguirlos y, con ello, generar sobrecostes a la Administración (y a la ciudadanía).

          Gracias y un saludo

          Juan Luis Jiménez

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