Por Manuel García-Santana y Marta Santamaría
Uno de los papeles más importantes que los gobiernos juegan en las economías modernas es el de productores de bienes y servicios públicos: sanidad, educación, seguridad, etc. Para llevar a cabo dicho proceso productivo, los gobiernos necesitan a su vez adquirir bienes y servicios intermedios producidos por empresas privadas. Por ejemplo, en el ámbito de la seguridad ciudadana, los gobiernos necesitan comprar ordenadores, equipos de protección… o algo tan básico como uniformes para los agentes de policía.
El principal instrumento utilizado para la adquisición de dichos bienes y servicios es el de las licitaciones públicas. Imaginemos que una administración pública (un ayuntamiento de un municipio en la provincia de Valladolid, por ejemplo) necesita adquirir ordenadores para su policía municipal. Dicho ayuntamiento publicará una licitación pública en la que varias empresas competirán por ser los proveedores de dichos ordenadores. Los técnicos del ayuntamiento, siguiendo ciertos criterios (precio, calidad, etc.) decidirán cuál será la empresa ganadora y, por tanto, a la que el ayuntamiento comprará los ordenadores.
La eficiencia con la que este tipo de compras se llevan a cabo tiene un impacto significativo en los ciudadanos. Por ejemplo, si un ayuntamiento renueva los equipos informáticos de su Policía Local comprando ordenadores de baja calidad, esto se traducirá en una peor seguridad para los ciudadanos. Por otro lado, si el ayuntamiento compra ordenadores de calidad, pero paga un precio demasiado alto, estos verán incrementados sus impuestos.
Una característica destacada de las licitaciones públicas es su alta concentración geográfica. Es decir, los gobiernos compran la mayoría de los bienes y servicios que usan a empresas que desarrollan su actividad en zonas cercanas a donde se adjudica la licitación. Un reciente artículo de Herz y Varela-Irimia (2021) muestra que más del 95% del valor de todas las licitaciones públicas en países como Italia, Francia, Portugal o España fueron adjudicadas a empresas nacionales.
Esta concentración geográfica no es solo un fenómeno que se da a nivel nacional, sino que también ocurre a nivel regional dentro de cada país. Como muestra de este fenómeno, alrededor del 72% del valor de las licitaciones adjudicadas por administraciones públicas en la Comunidad de Madrid se concede a empresas que llevan a cabo su proceso productivo en dicha comunidad. Otras comunidades como Aragón o Cataluña reflejan cifras similares: 75% en el caso de Aragón y 63% en el de Cataluña. En el caso de Francia, por ejemplo, los gobiernos localizados en regiones como Normandía o Ile de France adjudican el 70% y 75% del valor de sus licitaciones a empresas localizadas en sus respectivas regiones.
En un artículo reciente (García-Santana y Santamaría, 2021) nos preguntamos: ¿hasta qué punto esta alta concentración geográfica en las licitaciones públicas se debe a actuaciones intencionadas de los gobiernos? O, dicho de otra manera, ¿tienen los gobiernos preferencia por empresas locales?
Volvamos al ejemplo del ayuntamiento en la provincia de Valladolid. Una posibilidad es que este ayuntamiento tenga un sesgo a favor de las empresas locales, incluso cuando dichas empresas no son capaces de ofrecer un bien o servicio de precio más bajo o calidad más alta. Aunque existe una alta regulación en el contexto de los concursos públicos, sabemos que las administraciones públicas poseen altos niveles de discreción a la hora de otorgar los contratos públicos (miren esta excelente entrada publicada en 2020 en este mismo blog).
Otra posibilidad, sin embargo, es que existan fricciones o restricciones que los gobiernos no pueden controlar (al menos en el corto plazo) y que harían demasiado costoso o completamente inviable adquirir bienes y servicios de empresas no locales. Usando de nuevo nuestro ejemplo, podría suceder que los funcionarios del ayuntamiento del municipio vallisoletano no conozcan empresas competentes fuera del municipio o, de la misma manera, que empresas de fuera del municipio no estén al tanto de las compras realizadas por dicho ayuntamiento. También podría suceder que transportar los bienes producidos por empresas no locales a dicho municipio fuera demasiado costoso debido a una deficiente infraestructura de transporte o simplemente a una geografía adversa.
La existencia de estos dos factores (preferencia/sesgos vs. fricciones) para potencialmente explicar un mismo fenómeno (concentración geográfica de las licitaciones públicas) genera lo que en economía llamamos un problema de identificación. El investigador observa que los gobiernos compran mucho más de empresas locales, pero no es capaz de concluir cuál de los dos factores mencionados anteriormente es el determinante. No obstante, esto es fundamental desde un punto de vista de política pública. Pongamos como ejemplo el caso de la Unión Europea, donde la Comisión está promulgando una mayor integración del sistema de licitaciones públicas, tanto entre regiones como entre países dentro de la Unión. Si la actual concentración geográfica fuera explicada por una discriminación a favor de empresas locales, el tipo de políticas a implementar tendría que ver con un control más riguroso de los procesos de adjudicación. Si la explicación fuera las fricciones de información o geográficas, las políticas tendrían que ver con una mejora en las infraestructuras y en los sistemas de gestión de la información.
En nuestro artículo, proponemos una estrategia novedosa para separar la importancia relativa de los dos factores. Nuestra hipótesis es la siguiente: el grado de discriminación a favor de empresas locales depende esencialmente del ámbito geográfico del gobierno que adjudica el proyecto. En particular, nuestra hipótesis es que gobiernos de ámbito más local, como ayuntamientos o gobiernos regionales, discriminarán más a favor de empresas locales (de la misma localidad o región), mientras que las entidades del gobierno nacional, como delegaciones de ministerios, no discriminarán contra empresas de otras localidades o regiones, pero sí contra empresas extranjeras.
Las figuras 1 y 2 ilustran nuestra hipótesis. Dichas figuras muestran el número de empresas localizadas en Catalunya y en Ile de France que venden a administraciones públicas de diferentes regiones. El panel A se refiere a administraciones públicas sub-nacionales (ámbito local o regional), y el panel B se refiere a administraciones públicas de ámbito nacional.
Figura 1: Panel A
Figura 1: Panel B
Figura 2: Panel A
Figura 2: Panel B
Dichas figuras dejan de manifiesto la concentración geográfica en licitaciones públicas. Para un mismo tamaño del gasto, las administraciones tienden a comprar significativamente más de empresas de su mismo país. Al mismo tiempo, dichas administraciones compran significativamente más de empresas localizadas en su misma región. La clave para entender nuestra hipótesis es que la desviación de las empresas locales respecto a la tendencia es particularmente fuerte en el caso de gobiernos sub-nacionales.
Para testear nuestra hipótesis de manera sistemática, explotamos una amplia base de datos que nos permite observar tanto la localización y entidad pública que adjudica el proyecto (ej., ayuntamiento de un municipio concreto, Junta de Castilla y León, Delegación del Ministerio de Hacienda en Valladolid), como la localización y nombre de la empresa a la que se le adjudica. La clave de nuestra estrategia consiste en que podemos observar tipos de gobiernos distintos localizados en el mismo lugar que compran el mismo producto a la misma empresa. Volviendo a nuestro ejemplo, en los datos analizados observamos tanto que tanto ayuntamiento del municipio vallisoletano como la comandancia de la Guardia Civil en dicho municipio compran el mismo tipo de ordenador a una misma empresa localizada, digamos, en Madrid. Si el tipo fricciones de información y geografía mencionadas anteriormente no afectan al ayuntamiento y a la comandancia de la Guardia Civil de manera distinta, las diferencias entre las ventas de la misma empresa madrileña a ambos deben ser explicadas por diferencias en la preferencia por las empresas locales entre las dos entidades.
En nuestro artículo aplicamos esta estrategia a más de un millón de contratos públicos adjudicados en España y Francia por parte de más de 30,000 entidades públicas distintas. Nuestro análisis confirma nuestra hipótesis de partida: los gobiernos de ámbito local (ayuntamientos, diputaciones y gobiernos regionales) tienen alrededor de un 35% más preferencia por las empresas locales que los gobiernos de ámbito nacional. Nuestra conclusión es que, si los gobiernos de ámbito local disminuyeran su sesgo hacia empresas locales al nivel que tienen los gobiernos de ámbito nacional, la concentración geográfica en las licitaciones públicas disminuiría de manera significativa. En el caso de la Comunidad de Madrid, por ejemplo, la fracción del valor adjudicado a empresas locales bajaría de un 72% a un 53%. Para el caso de Aragón o Cataluña, estas bajadas serían del 75% al 54% y del 63% al 45%.
Nuestros resultados generan preguntas extremadamente interesantes para las que nuestro análisis no facilita una respuesta: ¿puede este proteccionismo por parte de los gobiernos locales explicar, en alguna medida, los efectos frontera documentados dentro de la UE (Santamaria, Ventura y Yesilbayraktar, 2020)? ¿cuáles son las causas de dicho proteccionismo? ¿es dicho proteccionismo perjudicial para sus ciudadanos?
Hay 10 comentarios
Hola Manu,
Muy interesante. Una diferencia sustancial entre administraciones es la probabilidad de que sus empleados Sean originarios del lugar donde trabajan. Si el guardia civil de Valladolid es de Murcia (o haya trabajado en Murcia) será más probable que conozca empresas murcianas.
Hola Daniel,
muchas gracias por tu comentario. Tienes toda la razón. Un tema de información como consecuencia del origen de los funcionarios es algo que ya habíamos pensado y nos preocupaba. Algo que nos hace estar relativamente tranquilos es el hecho de que la principal variación que explotamos en el artículo viene del margen intensivo. Es decir, miramos a una empresa que ya está vendiendo a los dos tipos de administraciones públicas en una región concreta. Esto quiere decir que al menos una de las oficinas de la administración pública local ya conoce a la empresa porque ya existe una relación entre ambas. Nuestro resultado viene principalmente de que la empresa obtiene menos contratos o los contratos son de menor cuantía. El problema de información es mucho más relevante para la parte en la que tratamos de estimar los costes de entrada. Para ello, explotamos variación en la fracción de empresas no locales que venden a los dos tipos de administración.
El efecto de conocer la empresa solo afectaría a compras por importes inferiores por ejemplo 6000 € a partir de cierta cantidad la licitaciones pública de tal manera que se puede presentar cualquier empresa de cualquier lugar del mundo aunque las funcionarios no la conozcan. Lo que ocurre a partir de ahí y es una experiencia mía es que en el pliego las condiciones que se ponen obligan a tener activos locales como un corresponsal o otro tipo de barreras que se ponen en el diseño del pliego.
Muchas gracias por tu comentario, Juan. El problema de información puede venir también del otro lado. Es decir, puede ser que las empresas no estén al tanto de todos los proyectos que se publicitan. Por ejemplo, algunas instituciones publican sus contratos en boletines provinciales o regionales.
Lo que comentas sobre el pliego de condiciones es muy relevante. Este tipo de condiciones representan el tipo de barreras de entrada que Marta y yo queremos capturar en nuestro análisis. Creo que tendremos que mirar un poco más a fondo cuan comunes son estas cláusulas
Hola, Manuel:
Interesante cuestión, yo he enfocado el problema de otra forma, lo he sintetizado aunque ya me dirás si lo he entendido bien.
Yo tendría en cuenta el potencial de dispersión y sectorialidad de las empresas concurrentes. Es posible, que suponiendo la licitación sanitaria (A) para empresas de biotecnología (b), un sector puntero de pocas empresas altamente especializadas es plausible que el potencial de dispersión (Pd) a nivel nacional (N) sea de 10 a 1 (Diez empresas por la licitación A) mientras que a nivel de licitación municipal o regional (¬N), disminuya por ejemplo de 2 a 1 (Dos empresas por la licitación A). Es posible que debido a la hipótesis del potencial de dispersión, el coeficiente de proteccionismo (Cp) sea mayor a nivel regional o municipal, influyendo en ello además, las fricciones en relación a información y logística.
IF A = b & Pd(Nb) > Pd(¬Nb) ELSE Cp(Nb) < Cp(¬Nb)
Hola Jordi,
Muy interesante tu comentario. Estás totalmente en lo cierto. El hecho de que existan patrones sectoriales en las compras de los dos tipos de administración pública es algo que podría explicar por qué las administraciones públicas (AAPP) locales compran más local que las AAPP de ámbito nacional. Precisamente por eso, el análisis debe ser llevado a cabo comparando compras del mismo tipo de producto. Eso es lo que hacemos en nuestro artículo. De hecho, comparamos compras del mismo tipo de producto y además vendidos por la misma empresa. Cuando hacemos este tipo de análisis, solo explicamos una parte de las diferencias en compras locales entre los dos tipos de AAPP. El resto podría ser explicado por el tipo de mecanismos que tú mencionas.
Hola de nuevo, Manuel.
Percibí el otro día que mi fórmula tiene un error, habría que cambiar tan solo el ELSE por un THEN, para que hubiera una implicación directa del tipo "Si entonces". Y no del tipo "si no tal cosa".
Es una tontería, pero así se entiende mucho mejor lo que quería afirmar. La cosa quedaría así:
IF A = b & Pd(Nb) > Pd(¬Nb) THEN Cp(Nb) < Cp(¬Nb)
Gracias y ¡feliz año!
Hola.
Es un trabajo muy interesante.. nosotros estamos estudiando otros ámbitos de contratación pública y hemos detectado que uno de los elementos condicionantes en cuanto a la competencia es la articulación del mercado (por ejemplo, la especialización de los proveedores o la inscripción en el Rolece)… del mismo modo, hemos podido comprobar que el tiempo disponible de presentacion de ofertas condiciona la competencia, incluso con anuncios de información previa en el DOUE, que permite menos plazos de recepción aunque debería tener más alcance geográfico, el número de ofertas es menor. Nuestra impresión, al menos en términos españoles ,con los datos de la PLCSP (de la que tenemos indexados y ordenados todos los contratos) es que se compra más local porque se presentan más proveedores locales, quizá por preferencia, quizá por fricción a la hora de acceder a la información. No podemos comprobar con más detalle esto, dado que se publica el nombre de la empresa adjudicataria, pero no del resto de la competencia. Lo único que creo que con los datos actuales podría confirmar o no esto es ver la cantidad de contratos adjudicados a empresas locales licitados por otras AAPP (por ejemplo la AGE en delegaciones territoriales). En todo caso, es un trabajo interesante.
Muchas gracias, Sergio. Me alegro mucho de sabes que estáis trabajando en cosas similares. Estaría encantando de conocer más detalles sobre vuestro trabajo. La estructura de mercado es algo fundamental para entender la contratación pública. En ese sentido, no me sorprende vuestro resultado y creo que es muy relevante enfatizarlo. Para este artículo en concreto, Marta y yo queríamos simplificar esa parte del análisis lo máximo posible. La razón es que queríamos tener una visión lo más ``macro´´posible y pensamos que para ello teníamos que hacer supuestos que simplificaran un poco nuestro análisis.
Algo interesante de nuestro modelo es que, aún siendo bastante simple y asumiendo una estructura de mercado muy estándar, es capaz de capturar los patrones generales que observamos en los datos (relación positiva entre el tamaño del mercado y participación empresarial, una distribución de ventas que se aproxima bien con una distribución de Pareto, etc.). Dicho esto, creo que tenemos que pensar un poco más sobre qué tipo de sesgos podríamos estar generando debido a nuestros supuestos que simplifican la estructura de mercado.
La segunda parte de tu comentario está relacionada con el comentario de Daniel (por favor, echa un vistazo a la respuesta que le he dado a él).
Muy buen articulo, interesante estudio. El nombre de blog dice por si mismo.
Ojalá que las empresas servicios públicos empices también colaborar con empresas privadas
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