Por Manuel García-Santana y Josep Pijoan-Mas
Una de las principales actividades económicas realizadas por los gobiernos es la compra de bienes y servicios producidos por empresas privadas. Desde el punto de vista de las empresas, tener acceso a contratos públicos puede ser muy valioso. En esta entrada discutimos (a) la evidencia disponible sobre cómo afectan las compras del sector público al crecimiento de las empresas y (b) los posibles efectos macroeconómicos de los cambios en el diseño de las licitaciones públicas.
En España, el conjunto de todas las administraciones públicas (AAPP) gasta cada año alrededor del 11% del PIB en la adjudicación de contratos a través de licitaciones públicas. Un aspecto importante de las licitaciones públicas es que afectan a prácticamente todos los sectores de la economía española. En efecto, más allá de las grandes obras de infraestructura, las AAPP compran productos tan variados como papel higiénico, equipamiento quirúrgico, servicios informáticos, o servicios de catering para las reuniones ministeriales. Además de la variedad de productos, existe una gran variedad en el tipo de empresas que contratan con las AAPP dado que además de las empresas grandes y muy establecidas, las empresas pequeñas también son bastante activas como proveedores a las AAPP. Por ejemplo, en el año 2006, alrededor del 25% de las empresas que vendieron a las AAPP a través de licitaciones publicadas en el BOE tenían menos de 16 trabajadores.
Una pregunta relevante desde el punto de vista de política económica es si los gobiernos deberían diseñar procesos de licitación que favorezcan de manera explícita la participación de determinados tipos de empresas. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, hay una larga tradición de políticas “set-aside”, las cuáles reservan un alto porcentaje de proyectos otorgados por agencias federales para empresas pequeñas. En el caso de países europeos, aunque todavía no existen leyes concretas, el Parlamento Europeo lleva tiempo mostrando su apoyo a la existencia de dichas políticas. De hecho, uno de los principales bloques de la Directiva 2014/24/EU sobre la contratación en el sector público se refiere a incrementar la participación de empresas pequeñas (véase Trybus 2014)
Dadas estas políticas, cabe preguntarse: ¿Qué tipo de efectos genera en las empresas pequeñas la obtención de contratos públicos? ¿Cuáles son los mecanismos a través de los cuales obtener un contrato público puede mejorar la dinámica de un negocio? ¿Son dichos efectos transitorios, o vender al sector público genera efectos positivos más allá de la duración del contrato?
En un documento de trabajo reciente, diGiovanni, et. al (2022) abordamos estas preguntas. Para ello, construimos una nueva base de datos que combina información sobre contratos públicos publicados en el BOE, asignación de crédito a nivel de empresa-banco, y variables a nivel de empresa durante el período 2000-2013.
En dicho artículo, encontramos evidencia consistente con las hipótesis de que obtener un contrato público (a) facilita el acceso al crédito al proporcionar el contrato público una garantía para las empresas, (b) que dicha garantía es más efectiva para obtener crédito que las ventas realizadas en el sector privado, (c) que la obtención de contratos públicos reduce las ventas inmediatas al sector privado (``crowding-out’’ en el corto plazo), véase la Figura 1, y (d) que facilita el crecimiento de la empresa más allá de la duración del contrato (``crowding-in’’ en el largo plazo), véase la Figura 2. El mecanismo que parece operar es que el aumento de ingresos derivados de la contratación pública permite una acumulación de recursos financieros en la empresa, lo que le permite acelerar su crecimiento y acercarse a su tamaño óptimo. Para el lector interesado, algunos trabajos anteriores han analizado los efectos de la contratación pública en el crecimiento de las empresas en otros países, véase por ejemplo, Ferraz et al. (2021), Hebous y Zimmermann (2021), o Lee (2021).
Figura 1
Figura 2
Esta evidencia, por lo tanto, indica un efecto positivo en el largo plazo de obtener un contrato público y por tanto podría justificar la existencia de políticas que favorezca la participación de empresas con dificultades para crecer, como por ejemplo las empresas pequeñas. Sin embargo, en nuestro artículo, usando un modelo estructural con empresas heterogéneas con distorsiones financieras, mostramos que dichas políticas pueden tener otros efectos no deseados que podrían minimizar sus ganancias o incluso generar pérdidas desde un punto de vista macroeconómico. Por ejemplo: promover la participación de pequeñas empresas afectaría negativamente la acumulación de capital por parte de las empresas relativamente grandes que aspiran a conseguir grandes contratos y disminuiría la productividad agregada del sector público en el largo plazo, al no realizar éste las compras a las empresas más eficientes. Estos resultados se derivan de la interacción de varios canales económicos que nuestro modelo, junto con nuestros datos, nos permite identificar y cuantificar.
La principal conclusión de nuestro artículo es que cambiar el sistema de asignación de licitaciones públicas tiene importantes implicaciones macroeconómicas, y que el signo del efecto neto de las mismas dependerá de complejas interacciones entre distintos canales económicos.