La mutualización de la deuda pública por la crisis del COVID-19 (II): Una propuesta razonable y (sin embargo) viable

De Marcel Jansen y Juan F Jimeno

Ayer explicamos por qué los eurobonos, siendo un instrumento permanente de mutualización de deuda pública de los países de la UEM, no parecen ser parte de una solución políticamente viable en la financiación de los costes necesarios para mitigar el impacto de la crisis del COVID-19. En esta entrada comentamos las ventajas (y posibles inconvenientes) de una vía alternativa para hacer frente a esos costes de manera solidaria en la UE. Se trata de la creación de un fondo extraordinario bajo el control de la Comisión Europea que se nutra del presupuesto comunitario, de un impuesto de nueva creación y de la emisión de deuda por instituciones supranacionales europeas.

Como adelantábamos ayer, esta solución es muy similar a la propuesta que ya adelantamos hace unos meses aquí para acelerar las reformas estructurales, aquí en el contexto de la lucha contra el cambio climático, que tiene elementos en común con la propuesta que, recientemente, ha lanzado Luis Garicano y que parece haber inspirado la propuesta que llevará el gobierno española la cumbre europea que tendrá lugar mañana.

Una solución común para un reto común

La lucha contra el cambio climático y la crisis del COVID-19 son problemas que amenazan a todos los estados miembros y que requieren una respuesta pan-europea (puesto que ni las emisiones de CO2 ni el virus respetan las fronteras). Para darles una respuesta adecuada los países europeos tendrán que movilizar una ingente cantidad de recursos y no todos ellos podrán hacerlo en la misma medida por la disparidad en la situación de sus finanzas públicas.

La propuesta de un fondo extraordinario de inversiones combina varios elementos que deberían suscitar el necesario apoyo unánime de todos los países. Su financiación evita un impacto en la deuda pública de los estados miembros, no vincula directamente los presupuestos de los socios europeos, y permite aumentar el potencial de crecimiento de la economía europea. Además, deja espacio a que se implementen transferencias netas entre países, pero solo temporalmente y condicionadas a la resolución de un problema específico que beneficiaría a todos los países. Finalmente, esas transferencias también podrían modularse para acelerar las las reformas estructurales necesarias para aumentar el crecimiento de la productividad.

La financiación

La novedad de la propuesta es que sea la Comisión Europea (CE) en vez de los estados miembros quién emita deuda para financiar el fondo para la recuperación con control directo del gasto por parte de los socios. No sería la primera vez que la CE emitiera bonos, pero esta vez debería aprovechar los bajos tipos de interés para emitir deuda perpetua o a muy largo plazo. La deuda estaría respaldada por el nuevo presupuesto de la CE, bien mediante un aumento de las aportaciones de los estados miembros para hacer frente al coste del servicio o bien con la introducción de un impuesto específico. En el caso de la lucha climática propusimos la creación de un impuesto europeo sobre emisiones de CO2. En este caso, se podrían utilizar la recaudación obtenida a través de un impuesto de solidaridad al nivel europeo o utilizar la recaudación de un impuesto pan-europeo sobre empresas digitales. En ambos casos se puede diferenciar las aportaciones de los países. Por ejemplo, en una reciente tribuna el director del CEPS Daniel Gros propone liberar a países como Italia o España de sus aportaciones al presupuesto europeo (parcialmente y durante algunos años).

Los costes de financiación no deberían ser un escollo insuperable. Por dar un ejemplo, Luis Garicano propone un fondo de 1 billón de euros – casi duplicando el presupuesto de la CE previsto para los próximos 7 años – financiado con deuda perpetua a un tipo de interés del 2,5%. En este caso, el coste anual sería de 25 mil millones de euros dado que se trataría de una anualidad. Otra opción sería la emisión de deuda a largo plazo aprovechando los bajos tipos de interés actuales. Tratándose de la CE el roll-over risks ería mínimo. En este caso la CE se expondría al riesgo de una subida futura en los tipos de interés, pero en la medida que en Europa consiga una tasa de crecimiento superior al tipo de interés real, el peso de la deuda disminuiría en el tiempo.

Por último, es importante resaltar las ventajas de canalizar la financiación del fondo a través del presupuesto comunitario. De esta manera no aumentaría el cargo de la deuda de los países miembros y tampoco se estable un vínculo directo entre los presupuestos nacionales, algo que sí ocurriría con la emisión de “coronabonos” o “eurobonos” respaldados mancomunadamente por los ingresos fiscales de todos los socios europeos. Habría que resolver algunas cuestiones (no triviales) relativas a cómo definir, hacer operativo e imbricar el fondo en el marco presupuestario europeo (ver aquí), pero, en principio, no hay nada que impida su creación. Lo fundamental, en cualquier caso, es hacer viables elevados gastos de inversión en el corto plazo con su financiación mediante deuda a muy largo plazo.

Los objetivos del fondo

La creación de un fondo de inversión implica que los estados miembros no podrían financiar gasto corriente con el dinero puesto a disposición por la CE (como parece ser la propuesta del gobierno español). Esta restricción puede parecer injusta dadas las enormes necesidades de ayudas sociales, pero el reciente acuerdo del Eurogrupo ya ofrece créditos, por un total de unos 300 mil millones, para hacer frente al gasto sanitario y el coste de los ERTEs. El fondo tiene que servir para dar un impulso a la demanda una vez que hayamos controlado la crisis sanitaria y lo que más hará falta es apoyo a la inversión. Tanto los gobiernos como las empresas saldrán de esta crisis con niveles de endeudamiento mucho más altos y es muy probable que los bancos se resentirán también, aunque tengan mayores colchones de capital que en la anterior crisis. Además, muchos gobiernos tendrán que priorizar el gasto corriente hasta que la economía se haya recuperado. El objetivo principal del fondo sería contrarrestar la caída resultante en la inversión (pública y privada) con un fuerte estímulo al nivel europeo.

El gobierno español lo ha llamado  “plan Marshall”. Otros hablan de un fondo de reconstrucción. Estas metáforas bélicas nos parecen poco útiles. No hay nada que reconstruir y en vez de gastar en infraestructura (física) es más útil pensar en maneras de fomentar la inversión en sectores tecnológicos y, sobre todo, en la transición ecológica como ya defendimos en el pasado. Todos los países se han comprometido a una reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. El fondo de inversión es una manera de adelantar en el tiempo (frontloading) las inversiones necesarias y evitar que haya un retraso en el cumplimiento de los objetivos medioambientales por culpa de la crisis del COVID-19. Además, esta reorientación del gasto comunitario es también una buena elección política. Encaja bien con las preferencias expresadas por parte de los países nórdicos en las negociaciones sobre el nuevo presupuesto comunitario y, además, en el caso de la transición ecológica se generan fuertes externalidades positivas que pueden ayudar a reducir la resistencia mostrado hasta hoy en relación con un posible aumento en el presupuesto comunitario. Otra cuestión es cómo estas inversiones deberían diseñarse, implementarse y complementarse con imposición medioambiental. Para todo ello, la coordinación internacional es superior a la toma de decisiones estrictamente en el plano nacional.

El futuro del proyecto europeo

¿Cómo quedará el proyecto europeo tras esta crisis? En nuestra opinión hay dos lecciones importantes. La mejora de la arquitectura de la zona euro con la creación de mecanismos permanentes para compartir riesgos es más necesaria que nunca. Sin embargo, en el mejor de los casos será un proceso muy lento y gradual. La existencia de amplías diferencias en los sistemas fiscales, niveles de endeudamiento y en la resistencia de las economías frente a perturbaciones generan una distribución muy desigual de las ganancias de la mutualización y exponen a los países menos endeudados a considerables riesgos. La exigencia del estricto cumplimiento de las reglas del Pacto de Crecimiento y Estabilidad (deuda pública por debajo del 60%) alejaría demasiado la perspectiva de los cambios necesarios en la arquitectura de nuestra moneda común. Sin embargo, no se podrá avanzar sin conseguir una mayor convergencia real y una menor desconfianza entre los socios europeos. Por parte de los países del Sur esto pasa indudablemente por un mayor compromiso con las reglas fiscales y la implementación de reformas estructurales en línea con las recomendaciones de Europa. La palabra importante aquí es “ownership” de las medidas. Por su parte, los países nórdicos tendrían que empezar por levantar su veto a algunos avances que ya estaban acordados como la creación de una garantía común de depósitos. Además, si siguen con su veto a la mutualización de la deuda tendrían que proponer mecanismos alternativos para mejorar la estabilidad de la zona euro. Uno de ellas podría ser la creación de un estabilizador automático al nivel de la UE a través de un seguro de desempleo complementario, como también hemos propuesto en el pasado.

Hay 11 comentarios
  • Hola, para compartir riesgos hay q compartir obligaciones. De nada sirve una regla general de nivelar deficit primario en la que cada pais aumenta presion fiscal y gasto a su gusto. Creando asimetrias no optimas tal como afirma marcel en su comentario de la anterior entrada.

    Pasaria por crear una hacienda europea al igual q tenemos un BCE. Ahora bien esto levantaria ampollas tanto en el norte como en el sur ya q a irlanda y holanda ni gracia les haria. La verdad pasa porque no hay un verdadero ineteres en la convergencia europea.

  • En esta propuesta, ¿cómo hacen compatible la emisión de deuda de la Comisión con los Tratados? El art 310 TFUE establece que el presupuesto de la UE debe guardar equilibrio entre ingresos y gastos.
    Aunque en el pasado la Comisión ya ha emitido préstamos contra el presupuesto UE (por ejemplo, el EFSM), se ha tratado siempre de “back-to-back loans”, que no afectaban a ingresos o gastos del presupuesto.

    • Pepe,

      La creación del Fondo se puede articular en base al artículo 122.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europa:

      “En caso de dificultades o en caso de serio riesgo de dificultades graves en un Estado miembro, ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar, el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá acordar, en determinadas condiciones, una ayuda financiera de la Unión al Estado miembro en cuestión. El Presidente del Consejo informará al Parlamento Europeo acerca de la decisión tomada.”

      En mi opinión hace muy difícil pensar que la CE pueda emitir deuda perpetua dado que la respuesta tiene que ser acotado en el tiempo. Pero bastaría con la emisión de deuda a plazos muy largos. P.ej. la CE ha emitido deuda a plazos hasta 30 años. Luego se podrá refinanciarse (cool over).

      • El art 122 habla de ayuda financiera a un Estado miembro, pero no dice que la UE se pueda endeudar. Es el art en el que se basa el EFSM, que como decía s endeuda, pero para préstamos back to back. Parece difícil para financiar subvenciones.

  • La propuesta es atractiva pero arriesgada. La adecuada valoración de los riesgos que implica, así como su incidencia en la solidaridad intergeneracional, deberían ser aspectos centrales para decidir su puesta en marcha. Suponer que la Unión Europea tenga indefinidamente un crecimiento superior al tipo de interés puede resultar demasiado optimista. Si los tipos de interés subieran en los primeros años de la eternidad podría constituirse en una pesada y creciente losa para las finanzas públicas y el crecimiento.
    La deuda perpetua me recuerda los depósitos de materiales radiactivos. Son un bien ahora a cambio de un desconocido mal en el futuro. La deuda, como el uranio, son materiales peligrosos, pero el primero tiene, además, un periodo de semidesintegración desconocido.
    Muchas gracias por el esfuerzo intelectual que estáis haciendo en estos difíciles momentos.

    • Fede,
      Gracias por el comentario. Sin duda, la propuesta es arriesgada. No evitar aumentos de asimetrías en la UEM por la crisis del #COVID19 también lo es.
      En cuanto a la deuda perpetua, creo estar de acuerdo contigo: será más fácil y mejor hacerlo con deuda a (muy) largo plazo.
      Saludos.

  • No es la primera vez que leo lo de la deuda perpetua. A mí, sin saber mucho de finanzas, me parece una buena idea, al menos en términos relativos (las demás me parecen peores). Tal como está ahora el tipo de interés, supongo que puede colocarse incluso con menos de un 2,5% y si es de cupón fijo, no hay que preocuparse de que suba. Lo que dudo es que haya demanda suficiente para comprar el volumen necesario.

      • En Occidente habíamos supuesto que una tragedia de estas dimensiones era impensable por los avances en la medicina. Pero ya vemos que un ente, al que incluso es discutible si podemos clasificar entre los seres vivos, aparece y nos pone contra la pared. De momento, los países más desarrollados primero (!). Y solo estamos pudiendo controlarlo con la cuarentena: ¡una herramienta medieval! En fin, un duro golpe para el ego.

        Pero estoy de acuerdo, conviene que la próxima (parece que habrá más, incluso de este mismo virus el próximo otoño), nos coja con armas suficientes y en perfecto estado de revista. Lo que me parece es que, si hubiéramos tenido el olfato atento y la sanidad bien preparada, los efectos hubieran sido mucho menores en términos epidemiológicos, humanos y económicos. Creo que para evitar una próxima catástrofe económica derivada de una hipotética nueva pandemia, son más importantes los dos primeros factores. Y en cualquier caso, ahora necesitamos recursos y con urgencia: mucha gente tiene, ya hoy, dificultades para comer.

        Soy incapaz de calcular las consecuencias de haber emitido deuda perpetua en 1918. La pandemia fue devastadora, pero los números reales de muertos creo que son tan poco fiables como las cifras de ahora. Tradicionalmente se hablaba de entre 20 y 50 millones en todo el mundo y, de repente, se ha escalado hasta los 100 millones. Un número muy redondo que me recuerda las cuentas del Gran Capitán: picos, palas y azadones, 100 millones.

  • Interesantes propuestas .Sobre la deuda perpetua como mecanismo de financiación .¿Que condiciones habría para que la CE decidiera devolver el principal de esa deuda y evitar el pago anual del 2,5%?

Los comentarios están cerrados.