La aritmética de una ¿excesiva? consolidación fiscal en España

Javier Andrés y Rafael Doménech

En post recientes –este y este– hemos advertido de en qué medida el cambio de escenario macroeconómico en Europa, y muy en particular en España, pone en cuestión no la estrategia pero sí el ritmo de consolidación fiscal al que nuestro país se comprometió como contribución a la resolución de la crisis de deuda. En esta entrada conjunta con Rafael Doménech (BBVA Research y Universidad de Valencia) proporcionamos algunos números que permiten evaluar la magnitud del reto fiscal a que nos enfrentamos y que supondría, si cumpliéramos los objetivos de déficit para 2012 y 2013 del Programa de Estabilidad vigente, adelantar en siete años el objetivo de déficit estructural cero que va a quedar recogido en nuestra legislación como obligatorio a partir de 2020.

 El ritmo de consolidación fiscal previsto en el Programa de Estabilidad.

En abril de 2011 el anterior Gobierno sometió a la Comisión Europea su Programa de Estabilidad para el periodo 2011-2014. En él preveía una aceleración de PIB, cuya tasa de crecimiento aumentaría desde la previsión del 1,3% en 2011 hasta el 2,6% de 2014, pasando por un 2,3% en 2012 (Cuadro 3.2 del Programa). Por su parte la tasa de paro disminuiría desde el 19,8% de 2011 al 16% en 2014 (Cuadro 3.3). Y el déficit público lo haría desde el 6% de 2011 al 2,1% de 2014, pasando por un 4,4% en 2012.

En menos de un año este escenario económico ha cambiado drásticamente. El crecimiento en 2011 fue del 0,7%, prácticamente la mitad del previsto en el Programa de Estabilidad, la tasa de paro se situó en media en el 21,6% y, con la información que ha ido anticipando el Gobierno actual, el déficit habrá cerrado cerca del 8,2% del PIB, dos puntos por encima del compromiso con Bruselas. Por otro lado, las previsiones que hemos ido conociendo recientemente para 2012 y 2013 auguran un panorama mucho más sombrío en términos de crecimiento y paro. Por ejemplo, el FMI prevé que el crecimiento sea del -1,7% en 2012 y del -0,3% 2013. El Banco de España espera un crecimiento del -1,5% en 2012 y del 0,2% en 2013, con una tasa de paro del 23,4% y del 23,3% en estos dos años. Por su parte BBVA Research prevé un crecimiento del -1,3% en 2012 y del 0,6% en 2013, con una tasa de paro que aumentaría hasta el 24,4% en 2012 y 24,6 en 2013.

¿Qué implicaciones tiene este brusco cambio de escenario de la economía española sobre su ajuste fiscal? Para contestar a esta pregunta conviene realizar un poco de aritmética fiscal. Como es bien sabido el déficit nominal o corriente puede descomponerse en un componente estructural y otro cíclico. Este último refleja la sensibilidad del déficit a la situación cíclica de la economía, debida a los estabilizadores automáticos de los ingresos y gastos públicos. Su estimación se realiza descomponiendo las distintas partidas de las cuentas públicas que son sensibles al ciclo económico. Con todas las cautelas, puesto que los componentes cíclicos no son observables y tienen que ser estimados, esta descomposición es bastante útil para evaluar la política fiscal. De hecho, si durante la expansión previa de la crisis se le hubiera prestado más atención posiblemente se habría seguido una política fiscal mucho más prudente, dando lugar a unos desequilibrios presupuestarios menores que los observados en los últimos años.

En el caso de España una buena aproximación a la evolución del componente cíclico del saldo presupuestario puede conseguirse mediante la siguiente relación con el output gap o componente cíclico del PIB – es decir la desviación porcentual del PIB respecto al estimado como potencial:

Saldo presupuestario cíclico(t)= 0,65 * output gap(t)

En el Gráfico 1 se presenta la relación entre el saldo presupuestario, como porcentaje del PIB, y el output gap estimado por BBVA Research. La pendiente estimada a partir del comportamiento de los estabilizadores automáticos indica que por cada 6 puntos de variación de output gap el saldo presupuestario varía en unos 4pp –de ahí la relación anterior: 0,65=4/6- una respuesta que se encuentra dentro del rango estimado para España por Fatás y Mihov en un trabajo reciente y que es algo superior a la estimada por la Comisión Europea. En el gráfico se observan el déficit corriente y el output gap y se puede inferir el déficit estructural de un año concreto mediante la intersección de la vertical para el output gap cero y la recta con la pendiente estimada de 0,65 que parte del punto que representa dicho año. Desde 2007 a 2009 se produjo tanto un aumento del déficit cíclico (5 pp) como, sobre todo, del déficit estructural (aproximadamente en 7 pp). Desde entonces la consolidación fiscal ha permitido disminuir el déficit estructural en unos 4 puntos porcentuales del PIB.

Escenarios de esfuerzo fiscal

¿Qué nos espera para 2012 y adelante en términos de esfuerzo fiscal? Todo depende de si la economía española se ve en la tesitura de mantener los objetivos de déficit en el nuevo escenario recesivo. El esfuerzo fiscal previsto en el Programa de Estabilidad para 2011 y 2012 queda reflejado en la parte superior del Cuadro 1 en donde se muestra que, de cumplirse los objetivos de déficit de estos dos años y el escenario de crecimiento del PIB, el déficit estructural habría disminuido 4,6 pp – alrededor de 3,4 en 2011 y 1,2 en 2012. En la parte inferior del Cuadro 1 se muestra un escenario alternativo, en el que para 2011 se utilizan los valores observados de la tasa de crecimiento (0,7%) y del cierre previsible del déficit adelantado por el Gobierno (8,2% del PIB). Con estos datos puede comprobarse que la disminución del déficit estructural en 2011 fue muy inferior a la comprometida en el Programa de Estabilidad: 1,2 pp frente a 3,4 pp previstos. Lo que implica que esta diferencia debe ser compensada en 2012 con una reducción del déficit estructural de 3,4 pp del PIB. Pero, por otra parte, una tasa de crecimiento del -1,3 supone un deterioro adicional de unos 2 pp en el output gap y con lo que el déficit cíclico aumentaría en un 1,2% del PIB. Por ello el esfuerzo de recorte discrecional equivalente al que nos comprometimos en el Programa de Estabilidad sólo nos permitiría alcanzar un 6% de déficit corriente este año: 8,2-3,4+1,2. Así cada décima por debajo del 6% iría directamente a una reducción del déficit estructural, por lo que la consecución de un déficit de 4,4% a finales de 2012 supondría un esfuerzo fiscal del 5% del PIB, es decir, más de mil cien euros per cápita.

Como podemos ver en el Gráfico 1 (Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda y Situación España, Febrero 2012, BBVA Research), si se alcanzara en 2012 el objetivo de déficit del 4,4% del PIB se habría realizado la mayor consolidación fiscal efectuada por España y una de las mayores de los países de la OCDE de las últimas décadas (Devries, Guajardo, Leigh y Pescatori, 2011), cercana a 5 pp del PIB, con un déficit estructural muy similar al de 2007, justo antes del inicio de la crisis. El problema es que este el mayor esfuerzo fiscal realizado nunca por la economía española y se estaría llevando a cabo en un año de contracción económica, por lo que la política fiscal estaría siendo excesivamente procíclica.

Este esfuerzo de consolidación fiscal no es sólo mucho mayor del previsto, sino que supondría avanzar los objetivos del Tratado de Estabilidad Presupuestaria que a principios de marzo suscribirán los países de la UE, con la excepción del Reino Unido y Chequia. El mantenimiento de los objetivos del Programa de Estabilidad este año y el próximo, que suponen alcanzar un déficit público del 3% del PIB en 2013, con un escenario de crecimiento económico de 0,6% en 2013 (el FMI prevé un crecimiento aun menor) implicaría una situación de equilibrio estructural ya en ese año -como muestra el Gráfico 1-, adelantándonos en siete años al objetivo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, cuyo anteproyecto acaba de aprobar el Gobierno y situando el déficit estructural incluso por debajo de los objetivos del Tratado de Estabilidad.

En resumen, nos encontramos ante un drástico cambio en las previsiones de crecimiento que requiere redefinir los objetivos de déficit para que el ajuste fiscal en términos estructurales siga el curso establecido. Una conclusión similar a la recomendación que recientemente hacía Olivier Blanchard cuando defendía que para regresar a niveles prudentes de deuda pública convenía aplicar el proverbio “slow and steady wins the race”. El margen de maniobra fiscal no es muy grande, pero es necesario explorar esta alternativa. ¿Cómo? En un próximo post discutiremos distintas opciones para lograrlo.

Hay 14 comentarios
  • Ojala que todos los ajustes sirvan para algo, pero me parece que el gobierno se ahoga en ellos. Ayer Grecia cedió su soberania lo que me parece algo que se si calificar de triste o de vergonzoso. Marear tanto las medidas fiscales me parece un sintoma de agotamiento del sistema, y lo cierto es que España aunque mas despacio que Grecia camina hacia el mismo precipicio, ya que segun un estudio del Brooking’s Institute’s Global Metro Monitor 2.011 (BIGMM) España ya tiene a 4 de sus ciudades entre las 10 del mundo con peor desarrollo económico, estos sintomas son para preocuparse, la peor claro esta…Es Atenas. Pero preocupa saber que detras van Portugal y España, pero me encantaria equivocarme. Les dejo un articulo sobre este estudio: http://www.bolsalibre.es/articles/view/las-10-ciudades-con-peor-desarrollo-economico

    • David Marquez
      Es cierto que no tenemos autonomía para acompasar nuestro proceso de ajuste fiscal como necesitaríamos. Con los mercados financieros todavía tan segmentados es difícil que podamos financiarnos a un precio razonable sin el paraguas de Europa.
      Sin embargo todos estos ajustes deberán venir acompañados de políticas de crecimiento, tanto de reformas como de una política fiscal más anticíclica o por lo menos no tan procíclica
      Yo creo que si las cosas se hacen bien servirán para recuperar el crecimiento y frenar esa ola de declive económico que señalas en tu comentario. De todas formas aunque no he leído el informe que señalas me cuesta imaginar que cuatro ciudades españolas estén entre las diez del mundo con menos desarrollo económico. Seguramente me habré perdido algo ¿no?

  • Profesores, muchas gracias por el post, explica perfectamente porque retrasar un año el ajuste fiscal, corresponde a mantener el mismo déficit fiscal estructural acordado antes de que la situación económica empeorara. Es algo que ya adelantaste en el post anterior, sin detallar tanto, y en él también indicaste que intentar cumplir con el objetivo de déficit del 4.4 para este año supondría un empeoramiento de la situación económica y una mayor destrucción de empleo. ¿La habéis cuantificado?.

    Por cierto, los chicos de Politikon han iniciado una campaña de recogida de firmas en apoyo a un contrato único como desde FEDEA propusisteis. Creo que lo explican bastante bien, con enlaces a posts aquí publicados e incluso también explicado, con su apoyo, desde otros sectores, como el que representa Ignacio Escolar. Si no os importa lo enlazo: http://uncontratoparaemplearlosatodos.es/

    Saludos

    • Carlos Jerez
      Pensaremos como evaluar la pérdida de empleo. Pero en la situación actual no se puede aplicar mecánicamente la relación histórica entre caída del PIB y destrucción de empleo. Las condiciones van a ser diferentes a las normales por, al menos, dos razones. Por una parte la pérdida de empleo ya ha sido muy masiva y ahora quedan empleos de “más calidad” que antes, por lo que es posible que las empresas traten de mantenerlos a la espera de tiempos mejores. Por otra parte la reforma laboral facilita los ajustes por distintas vías y está por ver si predominará el ajuste de horas o el de despido a 20 días. Por eso yo sería un poco cauto sobre la cifra de empleo.
      En cuanto a lo del contrato único, gracias por la información. Ya lo hemos discutido en NeG muchas veces, pero por más vueltas que le doy no encuentro razones sólidas que expliquen la radicalidad con la que los sindicatos se han opuesto a este tipo de contrato.

  • Todos esos cálculos están hechos bajo el supuesto de que el deficit de 2011 es de 8,2 ¿Cómo relacionan ustedes este artículo con el reciente rumor surgido en Bruselas de que España estaría intentado maquillar las cuentas para declarar en 2011 un déficit mayor del que realmene hubo? Quiero decir, imaginemos, que es algo muy difícil de imaginar porque sería impensable que nuestro gobierno cometiera tal torpeza pero por ponernos en ello, que según como lo cuentes el déficit no es el 8,2 sino el 7,2. Ya no habría excusa para cumplir. Ya no podemos decir: “suéltenme la cuerda que ustedes nos están pidiendo demasiado”.

    • Andrés
      Como dices, sería tal torpeza que se hace difícil pensar que ningún gobierno quisiera hacer algo así. Al margen del descrédito que supondría meter la política partidaria en algo que afecta a la confianza en nuestra economía, piensa que si al final Bruselas no afloja la cuerda tendríamos que acabar reduciendo el déficit en casi 50000 millones de euros en plena recesión.

  • Gracias por este interesante post y por el esfuerzo en cuantificar –una tarea tan necesaria como frecuentemente olvidada-.

    Me uno a la petición de Carlos Jérez de traducir en términos de puestos de trabajo el coste que supone pasar de un déficit del 6% al 4,4%. Lógicamente, la estimación dependerá de las partidas afectadas por el ajuste, pero una estimación “razonable” sería muy bienvenida. Especialmente ahora que andamos intentando renegociar el objetivo de déficit

    Saludos

    • Penny
      Te digo como a Carlos Jérez. Un cálculo de este tipo será más difícil que aplicar meramente las correlaciones del pasado. De hecho uno de los interrogantes de la reforma es saber en qué medida en cada sector se va a ir por la vía de ajuste de horas o, ante la caída previsible en el negocio, las empresas van a buscar el despido a 20 días. Además quedan ajustes en sectores como las empresas públicas, el sector financiero, etc, que tienen unas características muy específicas por lo que no se puede aplicar una regla mecánica. Pensaremos como proyectar escenarios alternativos, que en cualquier caso podrían ser muy negativos.

  • He trabajado (en tiempos) en temas de estos y estoy seguro de que es una pregunta tonta, pero no veo cómo el cambio en el saldo cíclico puede ser -0,1 puntos si el crecimiento pasa de -0,1% a +1,3% (programa de estabilidad), y ser exactamente el mismo si el crecimiento pasa de +0,1% a +0,7% (realidad).

    Con disculpas anticipadas, por si alguno de los autores lo puede aclarar

    • LIMA
      Ahora no tengo a mano los escenarios. Lo volveré a mirar por si hay algún cálculo que haya que corregir. Pero eso que señalas no tiene porque ser contradictorio.
      El cambio en el saldo cíclico está asociado al cambio en el output gap. El cambio del output gap a su vez depende de la tasa de crecimiento del PIB corriente y de la tasa de crecimiento del output potencial. Si la tasa de crecimiento del output potencial también ha caído es posible que la variación en el output gap sea similar en ambos escenarios y con ella la respuesta del output cíclico.

  • Los economistas queréis matar moscas a cañonazos.

    Muy fino el análisis, pero el error cuadrático de esa regresión no soporta una previsión de décimas. Cualquier puede verlo. ¿Por qué no dais el valor de correlación? Más aún, Los años posteriores al 92 (93, 94, 95, 96 post a la última crisis económica), y ahora en 09, 10 y 11, la recta parece no funcionar, los valores se caen y parecen seguir otra ley.

    Haciendo previsiones así no me extraña que vayamos como vamos.

    Saludos.. (un geólogo)

    • Oscar
      Aunque a veces es cierto que los economistas matamos moscas a cañonazos, en esta ocasión no caemos en ese error. El análisis es bastante más fino –aunque siempre aproximado lógicamente- de lo que indicas.
      Tu error radica en que lo que ves en el gráfico no es una recta de regresión, que por otra parte sería inútil porque estaría combinando efectos del déficit público y del estructural que es precisamente lo que tratamos de separar. Por el contrario se trata de una relación estimada a partir de las elasticidades de ingresos y gastos respecto al PIB cíclico. El cálculo requiere bastante información sobre estas elasticidades. Con la pendiente calculada de esta forma se puede proyectar cada año sobre la vertical del output gap igual a cero y calcular el déficit estructural, tal y como se indica en el blog.
      En definitiva que vamos como vamos, y seguramente alguna responsabilidad tendremos los economistas. Pero la predicción y el análisis nos los tomamos en serio.

  • Gracias por la explicación, pero ahora todavía entiendo menos..
    Si la relación 0,65 no está sacada del gráfico sino que es un dato previo, entonces:
    1.- resulta que los años normales el Estado gasta o ahorra el 65 % de lo que se equivoca en su previsión de crecimiento (flexibilidad del gasto cero), y todo esto es gasto cíclico, puesto que el ajuste para esos años es bastante bueno con la recta pasando por cero.
    2.- El año 09, con un ouput gap de -1 (más o menos), un gasto público de -11, el gasto cíclico será de -0,65 y todo lo demás (-10,35) estructural.
    3.- En geología entendemos cíclico y estructural al revés

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