Xulia González y María José Moral
La lucha contra la colusión es uno de los principales caballos de batalla de la Política de Competencia. Las autoridades de competencia son las responsables de detectar los acuerdos colusivos, probarlos y sancionarlos. En ello invierten una considerable cantidad de tiempo y esfuerzo, ya que solo la colusión probada podrá ser sancionada. Actuar de forma efectiva es fundamental no solo para detener las conductas colusivas sino también para evitar la formación de nuevos acuerdos.
En Europa, los principales instrumentos con los que cuentan las autoridades de competencia son las multas (ver aquí o aquí) y el programa de clemencia, del que ya se ha hablado en otras ocasiones en este blog (aquí o aquí). En otros países, particularmente Estados Unidos, también cuentan con las sanciones penales a los directivos que pueden desembocar en penas de prisión (aquí). No en vano, existe una abundante literatura académica que analiza el diseño y la eficacia de estos instrumentos (véase, por ejemplo, Motta y Polo, 2003; Katsoulacos y Ulph, 2013; Bageri et al., 2013; Fabra y Motta, 2013; Harrington, 2014 o Allain et al, 2015) o sus efectos en las empresas (por ejemplo, Augzzoni et al, 2013 o Mariuzzo et al, 2020).
Una vez que la investigación de un caso de colusión finaliza, las autoridades de competencia emiten el dictamen y fijan la multa que han de pagar las empresas (acorde con unas directrices). Una actuación exitosa supondría que las empresas volvieran a la senda del buen comportamiento competitivo y los consumidores se beneficiaran pagando menores precios. Sin embargo, existe evidencia que los precios no siempre caen después de un dictamen de competencia (Crandall y Winston, 2003), y en no pocos casos, las empresas son reincidentes (ver aquí). Luego no deberíamos dar por sentado la efectividad de las sanciones, lo que sugiere la necesidad de evaluar caso por caso. De hecho, la propia Comisión Europea señala el interés de la evaluación ex-post de las sanciones de competencia (aquí).
En esta línea, nuestro trabajo publicado en 2019 (aquí) analiza la reacción de los precios tras una sentencia condenatoria por colusión en el mercado de combustibles para automoción (gasolineras) en España. Un mercado con características estructurales particulares que ha dado muestras de estar lejos de la competencia efectiva (ver, por ejemplo, la entrada de ayer, o aquí, aquí y aquí).
El caso
El 20 de febrero de 2015, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) impuso una multa de 32,4 millones de euros a 5 empresas: Repsol (20 millones), Cepsa (10 m), Shell (1,3m), Galp (0,8m) y Meroil (0,3m) (expediente: S/0474/13). El motivo de la sanción fue haber violado el Artículo 1 de la Ley 15/2007 de Competencia por coordinar precios y compartir información estratégica, especialmente entre Repsol y Cepsa (ver resumen aquí). En ningún momento las empresas colaboraron con los inspectores, ni se acogieron al programa de clemencia y, como viene siendo habitual, recurrieron las multas. En 2017, la Audiencia Nacional anuló la multa a Repsol por defecto de forma y el Tribunal Supremo la restituyó de nuevo en 2019 (aquí).
Ante esta multa tan elevada (hasta ese momento, pocas veces la CNMC había impuesto multas tan altas), nos planteamos como objetivo identificar una posible desviación de los precios de los operadores sancionados en comparación con los no sancionados. Como llevábamos tiempo recabando información del portal del Ministerio (geoportal) sobre los precios del diésel, construimos una base de datos (disponible aquí) con los precios diarios de todas las gasolineras de España (excluidas Baleares y Canarias) desde el 18 de agosto de 2014 hasta 15 de junio de 2015. Además, disponíamos de información del rótulo de cada gasolinera y la localización exacta a partir de las geocoordenadas.
Los resultados de las estimaciones
En el estudio, tratamos de identificar un posible comportamiento diferenciado a partir de la fecha de la sanción, por parte de las empresas sancionadas. Esto se realizó mediante un estimador en diferencias (difference-in-difference) controlando por las particularidades de cada una de las gasolineras (incluyendo efectos fijos por gasolinera), así como por factores de tiempo (con efectos fijos diarios).
Los resultados de las estimaciones ponen de manifiesto que las gasolineras abanderadas por las marcas sancionadas subieron los precios con posterioridad a la multa. Durante el período de observación, la subida media se estimó en un céntimo y medio de euro por litro (ver Tabla 1 columna I).
En un análisis más detallado que permitía explorar un comportamiento diferente a cada empresa multada, se comprobó que la subida en las gasolineras Repsol alcanzó, en media, 1,8 céntimos de euro por litro, seguido de Cepsa que lo subió 1,3 céntimos (Tabla 1 Columna III). Aunque se podría pensar que la subida de precios es reducida y no preocupante, lo cierto es que el mercado afectado es de tal magnitud que, en menos de 4 meses, Repsol recuperó con creces el importe de la multa.
Tabla 1: Efecto de la sanción. Modelo de Efectos fijos
Otro resultado de nuestro trabajo hace referencia a la heterogeneidad entre las gasolineras sancionadas en función del grado de competencia en el mercado local en el que operaban. En concreto, se constató que la subida de los precios, cuando el rótulo del competidor más cercano (dentro de un mercado geográfico de 2 km a la redonda) pertenecía a una de las marcas multadas, era mayor que cuando pertenecía a otra marca diferente.
La política económica que se deriva
A partir de estos resultados se puede concluir que la cuantía de la multa probablemente no desanimó a las empresas a acabar con las prácticas anticompetitivas. Sin embargo, no podemos confirmar que este resultado sea compatible con un equilibrio colusorio sin un análisis estructural más detallado. Lo que sí es cierto es que los consumidores no parecen haber salido beneficiados con esta resolución, al menos, en el corto plazo, especialmente si tenemos en cuenta la elevada cuota de mercado de las empresas implicadas (más del 50% de las gasolineras de España están abanderadas por una de estas 5 empresas).
Nuestra investigación, por tanto, aporta evidencia a una idea que va tomando peso en Política de Competencia: cuando la estructura de mercado es muy concentrada y los beneficios de la colusión son elevados, promover la competencia a base de multas puede no ser suficiente. Los remedios estructurales (eliminar barreras a la entrada, promover desinversiones o incentivar la entrada de nuevos operadores) pueden ser medidas más efectivas a largo plazo (ver aquí y aquí). En esta línea se enmarca la ley 11/2013, ya que elimina barreras a la entrada de gasolineras low cost (aquí); impulsa cambios sustanciales en los contratos a largo plazo y limita la apertura de gasolineras abanderadas por los operadores dominantes en aquellas provincias con elevada presencia de los mismos.
Otra vía para incrementar la efectividad de la lucha contra la colusión sería tomar medidas directas contra los directivos que participan en los acuerdos. Evidentemente, los incentivos de los directivos serían diferentes si estuviese en juego su propio patrimonio o pudieran ser condenados a penas de prisión. En cuanto a la primera opción, es interesante señalar que la CNMC ha impuesto recientemente una multa a los directivos que han participado en un acuerdo colusivo (aquí). En cuanto a la segunda opción, en España solo los acuerdos en un concurso o subasta pública pueden sancionarse con penas de prisión o con la inhabilitación especial para contratar con las Administraciones Públicas.
La evaluación de la efectividad de los instrumentos de competencia, tanto de las multas como de otras medidas, contribuiría a mejorar su diseño y a la toma de decisiones. Por otra parte, la realización de un screening de precios (aquí) más desagregado del que realiza mensualmente la CMNC (aquí) podría ayudar a identificar posibles episodios de colusión. Sin duda, para avanzar en estas tareas, sería muy fructífera la colaboración entre investigadores y autoridades de competencia.