Sistemas electorales y políticas migratorias

Por Matteo Gamalerio, Massimo Morelli, Margherita Negri

¿Por qué algunas democracias adoptan políticas migratorias más restrictivas que otras? Las preferencias de los votantes importan, pero también lo hacen la relevancia de los temas políticos y las reglas que transforman votos en poder. En un trabajo reciente mostramos que, cuando la inmigración se convierte en un asunto especialmente relevante —como ha ocurrido en los últimos años—, los sistemas electorales desempeñan un papel crucial a la hora de determinar si los candidatos antiinmigración entran en la competición electoral y, en última instancia, las políticas que implementan los gobiernos.

El debilitamiento del eje izquierda–derecha y el auge de la política migratoria

Durante gran parte del periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, la competencia política en las democracias avanzadas giró en torno a una única división económica: la izquierda defendía la redistribución y un Estado del bienestar amplio, mientras que la derecha apostaba por un gobierno limitado y políticas orientadas al mercado. En este contexto, la lógica del votante mediano explicaba en gran medida los resultados en términos de políticas públicas. Con el tiempo, sin embargo, la confianza en ambos modelos se fue erosionando. Las crisis fiscales, la corrupción y la mala gestión pública minaron la fe en la intervención estatal, mientras que la globalización, la automatización y las crisis financieras debilitaron la confianza en los mercados libres.

A medida que el eje tradicional izquierda–derecha perdía relevancia, nuevos temas ganaron protagonismo. La inmigración, en particular, ha adquirido una gran relevancia en las democracias occidentales. La inmigración combina preocupaciones económicas relacionadas con el empleo, el Estado del bienestar y la seguridad con ansiedades identitarias vinculadas a la cultura y la cohesión nacional, lo que la convierte en una poderosa herramienta de movilización para los partidos populistas.

La Figura 1 muestra cómo los flujos migratorios variaron considerablemente entre los países de la OCDE entre 2000 y 2018, reflejando importantes diferencias en el grado de apertura de las políticas migratorias. Nuestro estudio sostiene que estas diferencias no se explican únicamente por las preferencias: la interacción entre la creciente importancia de la inmigración y el diseño del sistema electoral desempeña un papel central.

Figura 1. Inmigración en los países de la OCDE

Pluralidad suficiente vs. mayoría necesaria

Nos centramos en una característica clave de los sistemas electorales: la proporción de votos necesaria para obtener el control del poder de decisión. Distinguimos entre sistemas de pluralidad simple (simple plurality systems), en los que se puede alcanzar el poder con una pluralidad de votos; y sistemas de mayoría necesaria (necessary majority systems), en los que un partido o coalición debe obtener al menos el 50% del electorado. Los sistemas de mayoría necesaria incluyen tanto los sistemas de representación proporcional como los de doble vuelta (dual ballot, runoff), en los que se requiere una mayoría absoluta para gobernar.

Nuestro análisis teórico produce tres predicciones. En primer lugar, los sistemas de mayoría necesaria hacen menos atractivo que los partidos antiinmigración se presenten de forma independiente. En segundo lugar, estos sistemas generan políticas migratorias más abiertas que los de pluralidad suficiente. En tercer lugar, la diferencia entre ambos sistemas es mayor cuando la oposición a la inmigración no es ni muy baja ni muy alta.

La intuición es sencilla. Cuando el sentimiento antiinmigración es fuerte pero inferior al 50% del electorado, un candidato antiinmigración puede ganar bajo un sistema de pluralidad suficiente, pero no bajo uno de mayoría necesaria. Si el apoyo es muy elevado, los candidatos antiinmigración tenderán a ganar bajo cualquiera de los dos sistemas; si es muy bajo, no existen incentivos para hacer campaña con un programa antiinmigración, independientemente del sistema electoral.

Contrastamos estas predicciones utilizando datos de los municipios italianos durante el periodo 1993–2012.

Elecciones municipales en Italia

En Italia, la preocupación pública por la inmigración aumentó de forma notable a lo largo de la década de 2000: en 2002, solo alrededor del 20% de los italianos mencionaban la inmigración entre sus principales preocupaciones, mientras que en 2016 se había convertido en uno de los temas dominantes en todo el espectro político (Figura 2).

Figura 2. Importancia de la inmigración en Italia

Desde 1993, los alcaldes italianos son elegidos directamente. El sistema electoral cambia bruscamente de una regla de pluralidad (un sistema de pluralidad suficiente) a un sistema de doble vuelta (un sistema de mayoría necesaria) cuando la población municipal supera los 15.000 habitantes. Explotamos este umbral institucional para identificar los efectos causales de los distintos sistemas electorales mediante un diseño de regresión discontinua.

Reglas electorales, candidatos antiinmigración y políticas locales

Los candidatos a alcalde en Italia cuentan con el apoyo de una o varias listas para el consejo municipal. Estas listas representan a partidos nacionales, coaliciones o formaciones políticas locales (liste civiche). Utilizando información sobre el partido asociado a cada lista, analizamos cómo las reglas electorales afectan a la probabilidad de que candidatos antiinmigración independientes entren en la carrera electoral.

La Figura 3 ilustra los resultados. Cuando el sistema electoral para elegir al alcalde cambia de pluralidad a doble vuelta, la probabilidad de observar un candidato respaldado exclusivamente por partidos antiinmigración se reduce de forma acusada —en torno a 3,5 puntos porcentuales (panel izquierdo)—. Al mismo tiempo, la probabilidad de que los partidos antiinmigración formen una coalición con partidos moderados de centro-derecha aumenta aproximadamente en 6,6 puntos porcentuales (panel derecho). En otras palabras, los sistemas de mayoría necesaria empujan a los partidos antiinmigración hacia coaliciones más amplias (y moderadas), en lugar de incentivar su concurrencia en solitario.

Figura 3. Efecto del sistema de doble vuelta sobre la entrada de candidatos a la alcaldía

A continuación, analizamos los resultados en términos de políticas públicas. Utilizando datos sobre contratos públicos, construimos tres medidas de políticas favorables a la inmigración: si un municipio ofrece algún bien o servicio relacionado con la migración; el número medio de contratos públicos para bienes y servicios relacionados con la migración adjudicados por un gobierno municipal durante una legislatura; y el gasto medio municipal, a lo largo de una legislatura, destinado a bienes y servicios de bienestar dirigidos a la población no nativa.

La Figura 4 muestra que las tres medidas aumentan de forma notable cuando el sistema electoral pasa de pluralidad a doble vuelta. Los municipios que utilizan la doble vuelta tienen alrededor de 10 puntos porcentuales más de probabilidad de ofrecer servicios relacionados con la migración (valor base: 19,8%); adjudican, de media, 0,134 contratos adicionales por legislatura, lo que equivale aproximadamente a un aumento del 104% respecto a la media base de 0,129 contratos; y registran un incremento de alrededor del 138% en el gasto relacionado con la población migrante.

Figura 4. Efecto del sistema de doble vuelta sobre las políticas migratorias

Por último, analizamos cómo varían estos efectos en función del sentimiento antiinmigración. Utilizando la cuota de voto de los partidos antiinmigración y de extrema derecha en las elecciones europeas de 1994–2009 como proxy de la oposición a la inmigración en cada municipio, dividimos la muestra en terciles (excluyendo los municipios por encima de 0,50 por falta de datos) y examinamos cómo varía el efecto del sistema electoral entre los tres grupos. De acuerdo con nuestras predicciones teóricas, solo encontramos un efecto en el tercer tercil, donde la oposición a la migración oscila entre 0,198 y 0,494.

Este resultado es coherente con el modelo teórico, que predice que las diferencias entre sistemas electorales emergen precisamente cuando el sentimiento antiinmigración se sitúa en niveles intermedios —ni muy bajos ni muy altos—, y se manifiestan tanto en la probabilidad de observar candidatos respaldados exclusivamente por partidos antiinmigración como en las políticas migratorias finalmente adoptadas.

Más allá de los municipios italianos: elecciones parlamentarias y evidencia comparada

Nuestros resultados van más allá de las elecciones municipales y tienen implicaciones claras para los sistemas parlamentarios. Una extensión sencilla de nuestro modelo sugiere que los países que eligen sus parlamentos mediante sistemas de pluralidad suficiente (por ejemplo, first past the post, como el Reino Unido) tienden a adoptar políticas migratorias más restrictivas que aquellos que utilizan sistemas de mayoría necesaria (como la representación proporcional pura, por ejemplo Países Bajos o Suecia). Esta predicción es coherente con la evidencia comparada que se muestra en la Figura 5, que presenta los flujos migratorios por cada 1.000 habitantes en países con parlamentos elegidos bajo uno u otro tipo de sistema.

Figura 5. Evidencia comparada entre países: pluralidad suficiente vs. mayoría necesaria

Conclusión

La inmigración es hoy una cuestión central de la competencia política. Nuestro estudio muestra que las instituciones electorales condicionan cómo este tema se traduce en políticas públicas. Los sistemas en los que basta una pluralidad simple de votos para ganar el poder facilitan la aparición de partidos antiinmigración independientes, lo que conduce a políticas migratorias más restrictivas. En cambio, los sistemas que exigen una mayoría absoluta obligan a formar coaliciones más amplias y moderadas, y tienden a generar políticas migratorias menos restrictivas.

A medida que los debates políticos sigan estando impulsados por cuestiones identitarias, el diseño institucional seguirá siendo un determinante clave de los resultados democráticos.

Esta entrada se basa en una columna publicada originalmente en VoxEU (CEPR).