Evaluar el diseño de las políticas: los subsidios a la compra de vehículos de bajas emisiones para el servicios de taxi como ilustración

Daniel Albalate (Universitat de Barcelona)
Jordi Rosell (Universitat de Girona)

En este blog es muy habitual leer buenas entradas sobre la capacidad de nuestra ciencia para evaluar el impacto de políticas públicas, contribuyendo así a la mejora de la comprensión de sus efectos y al proceso deliberativo sobre la intervención de los gobiernos. Hoy queremos resaltar también el útil papel de la evaluación del diseño de las políticas, menos habitual, pero que puede llegar a hacer del todo innecesaria la evaluación de impacto y ofrecer igualmente conclusiones prácticas contundentes.

Como ilustración compartiremos en esta entrada los resultados de la evaluación de las ayudas a la adquisición de vehículos de bajas emisiones para el servicio de taxi y actividades comerciales, otorgadas por la Generalitat de Catalunya, dentro del plan de actuación para la mejora de la calidad del aire. Dicha evaluación fue externalizada fuera de la administración en el marco del Fondo de promoción para la evaluación (PROAVA) del Departamento de Economía (Área de Evaluación Económica de Políticas Públicas) y promovida por el Departamento de Territorio y Sostenibilidad. Pueden consultarla aquí.

La cadena lógica de la política y la teoría del cambio

Un aspecto básico de un buen diseño es determinar la validez de la cadena lógica de la política y la teoría del cambio, formada por hipótesis parciales que deben contrastarse lógicamente para validar la política en su conjunto. La figura 1 muestra la cadena lógica del programa. La Generalitat usaba recursos presupuestarios (300.000 euros) y de personal para generar actividades basadas en convocar subvenciones – en 2015, 2016 y 2018- con una población objetivo de profesionales del servicio de taxi y actividades comerciales, para fomentar su adquisición de vehículos de bajas emisiones y así reducir las emisiones provenientes de estos servicios y mejorar, con ello, la calidad del aire de las zonas denominadas de especial protección (Barcelona y alrededores). Para evaluar la teoría del cambio y el diseño de la política recabamos información sobre su funcionamiento, explotamos los datos disponibles – la mayoría se digitalizó por primera vez – y organizamos varias entrevistas. De nuestra evaluación concluimos que la política difícilmente podía tener ningún impacto ambiental. A continuación, exponemos los principales motivos, que deben servir para extraer algunas lecciones para la mejora de otras políticas en el futuro.

Figura 1. La cadena lógica de la política

Evidencias sobre el programa que indican poca capacidad de incidencia real

• El programa partía con una dotación baja, especialmente en comparación con otros programas similares, como el del Ayuntamiento de Madrid. Los importes de las subvenciones dependían del tipo de combustible (4.000-4.500 € para los eléctricos e híbridos enchufables y de 1.000-1.200 € para los híbridos no enchufables, GLP y GNC). Las ayudas contaban con dos presupuestos separados. En todas las convocatorias el presupuesto de ayudas a vehículos “no puramente” eléctricos se agotó – y solo el 5,6% de la demanda fue satisfecha-, mientras que para los eléctricos e híbridos enchufables el presupuesto quedó prácticamente intacto en todas las convocatorias por falta de demanda.

• La convocatoria se mantenía abierta durante dos meses, pero las ayudas se otorgaban conjunta y simultáneamente, y se priorizaban en función del orden de llegada de la solicitud y correcta presentación de la documentación como único criterio, una vez abierta la convocatoria. Aunque desde 2016 el programa iba dirigido tanto a taxis como a vehículos comerciales, los primeros coparon las ayudas obteniendo el 90% de las mismas. Un análisis temporal de las solicitudes nos mostró que los taxistas entraban masivamente las solicitudes en los primeros días de apertura de convocatoria, mientras que el resto lo hacían más tarde, lo que podría denotar un comportamiento organizado que se acentuó con el tiempo y que se debía a que el único criterio fuera el orden de entrada.

• El programa aceptaba como elegibles compras anteriores a la propia convocatoria. La abrumadora mayoría de híbridos no enchufables, GLP y GNC, que solicitaron la ayuda fueron comprados con anterioridad a la fecha de inicio de la convocatoria (entre 6 y 9 meses). De hecho, nadie de los que compraron un vehículo durante los dos meses de convocatoria abierta obtuvo la ayuda en 2018.

• La política no obligaba el desguace del vehículo anterior ni tenía en cuenta sus características. El 94% de los taxistas que ya disponían de vehículos híbridos volvieron a adquirir otro y recibieron la misma ayuda que los que cambiaron un diésel. Claramente, la política no discriminaba en términos de eficiencia energética y ambiental.

Resultados principales de la evaluación

La política, según nuestro análisis – compartido por la mayoría de los técnicos con los que nos entrevistamos – difícilmente podía generar un cambio en las decisiones de compra de los taxistas, lo que rompe la teoría del cambio en la transición de las actividades a los productos.

1) Los taxistas que recibían las ayudas habían comprado los vehículos con anterioridad a la existencia de las convocatorias, y aunque tuvieran una expectativa de que estas se formalizaran en el futuro– la opinión generalizada era que la política era demasiado incierta- y el periodo en el que adquirieron su vehículo fuera elegible, sabían que era muy improbable que obtuvieran la subvención, dado el exceso de demanda y el limitado presupuesto.

2) La tecnología híbrida no enchufable, particularmente, resultaba una inversión privadamente rentable por parte de los taxistas, que no requería de subvención para llegar a un equilibrio económico-financiero.

3) Otras regulaciones, en paralelo a esta convocatoria, promovían una creciente percepción entre los taxistas de mayores restricciones futuras (por ejemplo, la zona de bajas emisiones). La piedra de toque la encontramos cuando el regulador del taxi metropolitano decidió prohibir nuevos vehículos diésel a partir de 2019 para el servicio, lo que convierte desde entonces en irrelevante el impacto de las subvenciones a vehículos no puramente eléctricos.

Por todo, concluimos que la política difícilmente generaba nuevas adquisiciones y que una evaluación de impacto al uso no parecía necesaria. El resultado de la política ha sido la transferencia de rentas de los contribuyentes a estos profesionales que habían adquirido sus vehículos mayoritariamente bajo decisiones privadas basadas en su propia rentabilidad. En algunos casos, a cambio de las externalidades positivas generadas con el cambio de vehículos diésel por vehículos de bajas emisiones. En los otros, aquellos que ya tenían un vehículo de bajas emisiones y compraron otro, el resultado fue una transferencia de rentas no justificable con el marco de eficiencia energética y ambiental objetivo de la política.

A pesar de nuestro convencimiento del nulo impacto ambiental, nos propusimos evaluar cuál debería ser el porcentaje de adquisiciones causadas por el programa para que esta resultara coste-eficiente. Según nuestros cálculos, los beneficios sociales de la medida - reducción de dióxido de carbono, óxidos de nitrógeno y partículas en suspensión - solo serían superiores a los costes (subvenciones más los costes de personal empleado) si el porcentaje de vehículos para el servicio de taxi adquiridos (de manera exclusiva) a causa de la política superase el 43,6%, un umbral muy elevado después de lo descrito.

Con esta ilustración pretendemos mostrar como la evaluación del diseño puede mejorar la forma en la que diseñamos las políticas, pero también su impacto, asegurando la validez teórica y práctica de la cadena lógica y de la teoría del cambio que justifica la política. Ojalá más administraciones públicas tomen ejemplo y se atrevan a evaluar externamente sus políticas y a aplicar los resultados como en este caso. Tras la evaluación, la convocatoria del 2020 fue cancelada por la Dirección General de Calidad Ambiental y la Generalitat busca intervenir en la mejora de la calidad del aire con otras políticas que sean más eficientes.