España Puede: Un plan con notables lagunas

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Alfonso Novales – Real Academia de Ciencias Morales y Políticas

En un post anterior comenté acerca de algunas características de la estrategia de ejecución de los fondos asignados a España en el programa Next Generation EU. Analizo ahora en cierto detalle algunos aspectos del informe España Puede, el único documento disponible acerca de dicha estrategia.

Lograr un impulso al crecimiento económico y una notable creación de empleo mediante la utilización de los fondos europeos es altamente probable. Más difícil es diseñar una estrategia que permita realmente un crecimiento robusto, sostenido e inclusivo, al que tanto nos gusta referirnos. Para justificar esta capacidad, el documento España Puede recurre a algunas evidencias discutibles; entre ellas, un trabajo de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, que concluye un incremento del PIB de 0,14% por cada 1% de aumento en la intensidad de la digitalización; y un informe de la consultora Deloitte que predice un aumento del PIB del 1% por cada aumento de 10 puntos en el índice DESI (Indice de Economía y Sociedad Digital) (pág. 53). En una versión previa, así como en comparecencias del gobierno, se ha expresado la confianza, quizá excesivamente optimista, en un apalancamiento de 4 a 1 del sector privado en su colaboración con el sector público en la financiación de proyectos. Es llamativa la referencia a dos trabajos, no sujetos a la habitual evaluación científica por pares, para pronunciarse sobre aspectos que, por otra parte, son difíciles de estimar con suficiente precisión. En todo caso, no parece que estas cuñas empíricas hayan condicionado la selección de las 30 políticas, ni vayan a poner en riesgo el cumplimiento de sus objetivos. Los posibles problemas tienen otras fuentes.

Una de ellos es que no se haya consultado con expertos del sistema de ciencia e investigación o con instituciones de la sociedad civil expertas en cada una de las áreas, para definir las políticas de actuación. De las 10 políticas palanca consideradas, la política 6 es un Pacto por la ciencia y la innovación, uno de cuyos programas persigue el fortalecimiento de las capacidades del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación. No es sencillo percibir el convencimiento en esta apuesta, cuando no se ha recurrido a dicho sistema para el diseño de una estrategia tan importante, ni tampoco para contribuir en la evaluación de las propuestas que puedan recibirse lo cual, además, deberá hacerse presumiblemente en un tiempo breve. Es difícil imaginar cómo se va a llevar a cabo un proceso de evaluación cuyo rigor va a ser exigido por las instancias europeas. Incluso cuando se describe el Proceso de consulta a seguir con el Plan de Recuperación (pág. 181), el sistema de ciencia e innovación está ausente.

Otra carencia sustancial es la ausencia de un sistema de seguimiento y evaluación externa del impacto de los programas, imprescindible durante la ejecución de los mismos, para corregir posibles deficiencias y garantizar un buen resultado. Únicamente parece haberse pensado en la supervisión contable, mediante el Tribunal de Cuentas y la Intervención General del Estado.

La gobernanza del Plan de Recuperación es, sin duda otro elemento discutible; es difícil comprender cómo podrá hacer la comisión ministerial creada (pág. 35) un seguimiento riguroso y continuado de todos los programas. Con argumentos discutibles se ha rechazado la posibilidad de disponer de una agencia autónoma, suficientemente dotada de personal experimentado en la gestión y evaluación de proyectos, como parecería que la enorme magnitud y trascendencia del Plan de Recuperación requerirían.

El diseño de algunos programas evidencia la ausencia de evaluación de políticas previas. El programa nº12: “Política industrial España 2030”, incluye un plan de digitalización de cuatro sectores estratégicos: agroalimentario, sanidad, automoción, turismo, y comercio, mientras que   en el programa nº13: “Impulso a la pyme”, la digitalización y el emprendimiento juegan un papel importante. Conviene insistir en que la mejora en equipamientos tecnológicos, por sí sola, no va a generar mejoras en productividad y un progreso sostenido. Una tercera parte de las diferencias en productividad entre empresas y entre países parecen venir explicadas por diferencias en la organización y la gestión de las empresas, aspectos en los que estamos retrasados respecto a países comparables, pero que no se consideran en España Puede. En términos del nivel de digitalización de la administración, España ocupa en las encuestas internacionales una buena posición, y ello no ha generado un cambio definitivo en la concepción de una administración pública al servicio de los ciudadanos. Tenemos experiencias recientes de normativas de incentivos al emprendimiento que han resultado fallidas y, sin embargo, parece que estamos dispuestos a lanzar una nueva iniciativa sin haber analizado las causas de los pobres resultados de las anteriores.

El programa nº23: “Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo”, incluye la reducción de la excesiva temporalidad y de la precariedad laboral, así como la simplificación de los tipos de contratos laborales disponibles, y una reforma profunda de las políticas activas de empleo; objetivos perseguidos sin éxito desde hace tiempo a través de sucesivas reformas, sin que quede claro cómo se lograrán en esta ocasión.

“Last, but not least”, convendría asumir que la ejecución del gasto, por si sola, no garantiza los resultados, y que, con las tradicionales deficiencias institucionales de nuestro entramado administrativo, incluso una cuantía de fondos tan notable puede tener un impacto limitado. En este aspecto, la modernización real de la administración debería jugar un papel clave. La política 4: “Una administración para el siglo XXI” considera la modernización de las administraciones públicas, la digitalización y la transición energética de la Administración y sus procesos, la reducción de la temporalidad de los empleados públicos, y la modernización de la gestión pública, pero no es sencillo comprender lo que se persigue con cada una de ellas. Algunos de los factores que reducen nuestras posibilidades de progreso, condicionan los posibles avances en innovación y productividad, y limitan el crecimiento y la competitividad de nuestras empresas, se deben a la apropiación que el poder político ha hecho de la administración pública. La gestión pública en manos de directivos totalmente dependientes del poder político, la deficiente calidad normativa, la falta de seguridad jurídica y la ausencia de un mercado único, tienen un efecto demoledor sobre nuestras posibilidades de progreso económico y social. La reforma de la administración en relación con estos aspectos es una necesidad crucial para el futuro de España, pero es un aspecto sobre el que la propuesta de España Puede es decepcionante.

Hemos de confiar que las carencias mencionadas sean únicamente consecuencia del proceso de elaboración del Plan de Recuperación y puedan subsanarse próximamente.

Hay 1 comentarios
  • No soy economista pero me encanta este blog. Aun cuando leer quiere decir que me aticen con un palo y me depriman. A ver si pueden (y podemos) hacerlo mejor. Muchas gracias por el post. Parece que toca seguir luchando.

    Ánimo economistas, os va a tocar sacarnos de esta.

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