Los efectos redistributivos del sufragio a los inmigrantes

La inmigración es un tema de primer orden en nuestras democracias. La Guerra de Ucrania y el flujo de refugiados que el conflicto ha generado no ha hecho sino subrayar la importancia de adoptar medidas que faciliten la acogida y asentamiento de las personas que abandonan sus países en busca de un futuro mejor (o de un futuro, punto). Los drásticos efectos del cambio climático no harán sino acentuar los fuertes movimientos migratorios que han ido acompañando al proceso de globalización y entre los que el caso español fue paradigmático: entre 1998 y 2007, España se colocó en los puestos de cabeza del ranking de países receptores de personas extranjeras en números absolutos.

Un aspecto sobre el tema que suele soslayarse es que los inmigrantes constituyen el grupo más numeroso de personas residentes en un país que no tienen derecho a voto. Son personas que pagan impuestos y hacen uso de los servicios que ofrecen sus países de acogida pero que rara vez pueden elegir a sus representantes o solo de forma limitada. Actualmente, tan sólo 45 países conceden algún grado de sufragio a los nacidos en el extranjero, casi exclusivamente en elecciones municipales y regionales.

Dado el significativo tamaño de la población inmigrante, su acceso al voto puede influir significativamente en los resultados electorales. Por un lado, que los inmigrantes participen en las elecciones aporta una mayor diversidad en la elaboración de políticas públicas, aumenta su legitimidad y puede tener efectos integradores. Pero también existe la preocupación de que el sufragio de los no-ciudadanos producirá resultados electorales y políticos diferentes a los preferidos por los nativos. Si, como indican algunos estudios, los inmigrantes de primera y segunda generación tienden a ser políticamente de izquierdas y a demandar un mayor gasto en servicios sociales no es de extrañar que los partidos europeos de extrema derecha presionen para restringir el voto de los no ciudadanos y endurecer las políticas de naturalización (también ayuda que, como muestran los últimos trabajos de Alberto Alesina, jugar la carta de la inmigración reduce la demanda de redistribución entre los ciudadanos).

Una aplicación directa de los rudimentos de la economía política predeciría que el efecto de otorgar el derecho de voto a los inmigrantes sería una mayor redistribución. La razón es el empobrecimiento del votante mediano: Si los no-ciudadanos son, en media, mas pobres que los nativos, la extensión del electorado haría que este se vuelva, en media, más pobre y por tanto más favorable a impuestos más altos. Modelos menos pedestres que la simple aplicación del teorema del votante mediano predicen otros resultados: Puede haber un “efecto de anti-solidaridad” cuando la competencia electoral se desarrolla en dos dimensiones (la económica y la “racial”) o cuando existe la posibilidad de que estalle un conflicto político sobre la asignación del gasto público entre servicios disfrutados más por los inmigrantes o por los nativos. Dirimir esta cuestión empíricamente sería, por tanto, deseable. La dificultad es que, como decíamos antes, son muy contados los casos en los que se ha otorgado el derecho al voto de forma universal a todos los no-ciudadanos residentes en un país.

Un caso cuyo estudio ha atraído cierta atención, especialmente por su carácter pionero y la disponibilidad de datos, fue el de la reforma electoral en Suecia en 1975. Esta reforma, impulsada por el gobierno socialdemócrata del país encabezado entonces por Olof Palme, tenía como objetivos promover la integración de los inmigrantes en la sociedad y ayudar la aplicación de la agenda multicultural recientemente aprobada por el parlamento. La reforma amplió el derecho de voto en elecciones municipales a todos los extranjeros residentes, independientemente de su origen, con tres años de residencia en el país. Unos 210.000 extranjeros, aproximadamente el 3,5% del electorado, pudieron votar por primera vez en las elecciones municipales de 1976. Esta reforma es de interés por dos razones adicionales. Primero porque, al ser impuesta por el gobierno central, creó una fuente de variación exógena en la composición del electorado en los municipios suecos. En segundo lugar, porque los inmigrantes residentes en aquel entonces en Suecia tenían ingresos y tasas de empleo muy similares a los de los nativos (para las mujeres, incluso mejores) por lo que una aplicación directa del teorema del votante mediano no predeciría cambios significativos en los impuestos.

En un reciente trabajo con Iñigo Iturbe-Ormaetxe y Angel Solano-García, estudiamos el efecto que la reforma electoral de 1975 tuvo sobre los impuestos municipales en Suecia. En el artículo, nos hacemos tres preguntas. Primero, si los impuestos locales cambiaron en las elecciones municipales de 1976, las primeras después de la reforma, en qué municipios cambiaron más y, si fuera posible, por qué.

Los datos nos muestran, que, en efecto, hubo un aumento de 1 punto porcentual (un 7%) en los tipos impositivos locales en la legislatura 1976-78, la primera después de la reforma, un aumento que no se repitió en las siguientes legislaturas. Como podemos ver en el grafico siguiente, que nos muestra la distribución acumulada de cambios impositivos a través de las legislaturas de 1976 a 1985, las variaciones posteriores en los impuestos locales fueron mucho menores. No tenemos datos impositivos anteriores a 1973, pero la diferencia con las legislaturas posteriores nos indica que algo especial pasó en aquella primera legislatura tras la reforma.

En respuesta a la segunda pregunta, observamos que los aumentos de impuestos en la legislatura 1976-78 fueron mayores en los municipios con una mayor proporción de no-ciudadanos. Como puede verse en el gráfico a continuación, esta relación positiva solo está presente en esa legislatura, no en las posteriores. Una posible explicación sería que los inmigrantes votaron más a los partidos de izquierda, tradicionalmente más favorables a la subida de impuestos. Sin embargo, la proporción de votos al bloque de la izquierda disminuyó en la mayoría de los municipios en las elecciones de 1976 y tampoco encontramos una correlación entre la proporción de votos de la izquierda y el porcentaje de votantes extranjeros en el municipio.

Para intentar saber mejor qué pudo pasar, exploramos la posibilidad de que la potencial influencia electoral de los no ciudadanos fue un factor en la subida de impuestos. Para comprobarlo, dividimos los municipios en dos grupos. Uno de “control” en el que el margen de victoria del partido ganador de las elecciones municipales anteriores (en 1973) era más grande que la proporción de no-ciudadanos en el censo electoral. El grupo “tratado” e por tsanto el de los municipios en el que los extranjeros eran bastantes como para alterar el resultado electoral en caso de votar contra el bloque incumbente. Es cierto que esta asignación entre control y tratamiento no es aleatoria (los municipios con más inmigrantes tienen mas posibilidades de estar en el grupo tratado), pero en el articulo ofrecemos evidencia de que es posible controlar por variables que ayudan a que el tratamiento sea, al menos, condicionalmente aleatorio.

En los resultados de este ejercicio observamos que las subidas de impuestos se concentraron en los municipios en los que las elecciones anteriores a la reforma fueron tan reñidas que los votantes extranjeros eran lo suficientemente numerosos como para cambiar el color de la coalición ganadora. En este grupo de municipios, un aumento de una desviación estándar en el porcentaje de votantes extranjeros aumentó los impuestos en aproximadamente 0,19 puntos porcentuales. No encontramos ningún efecto en el resto de los municipios. Como muestran los gráficos a continuación, este efecto diferencial no aparece en otras elecciones. Tampoco si redefinimos los grupos tratados y de control para cada elección subsiguiente.

En la Suecia de la década de 1970, los no-ciudadanos estaban sobrerrepresentados en los grupos de edad escolar y subrepresentados entre los adultos mayores de 45 años. Nuestros resultados sugieren que los gobiernos locales donde los extranjeros tenían influencia electoral buscaron aumentar los ingresos fiscales, quizás para cubrir el gasto en esas áreas. Podrían haber hecho recortes, pero no parece que optaran por ello. Trasladados al contexto actual, nuestros resultados también ayudan a entender por qué los partidos contrarios a la redistribución son los más reacios a extender el sufragio a los inmigrantes, especialmente en las regiones con una gran población inmigrante.

Bola extra: No puedo resistirme a despedirme mencionando que el gobierno de Olof Palme, el mismo que impulsó la reforma electoral de 1975, cayó en las elecciones generales de 1976, poco después de que se publicara en un periódico sueco “Pomperipossa en Monilandia” una historia satírica escrita por Astrid Lindgren, creadora de Pipi Calzaslargas, en la que la autora denunciaba la doble imposición que sufrían los autónomos en Suecia y que a ella le supuso llegar a pagar una tasa marginal del 102%. La historia generó un gran debate en el país y pudo haber contribuido a la primera derrota electoral de los socialdemócratas suecos en 40 años.