Política industrial: El regreso

Antonia Díaz

Al pensar en poner el subtítulo de este post dudaba entre el que aparece arriba o “el elefante en la habitación”. Y creo que ambos son correctos. La política industrial es y ha sido una constante, no solo en países en desarrollo, sino en la OCDE, Europa y Estados Unidos – el elefante en la habitación – pero ha tenido (¿tiene?) una malísima reputación entre los académicos (al menos, en una gran parte de la escuela neoclásica). Esto está cambiando por varias razones. La primera razón es de orden científico: la Teoría del Desarrollo se va aproximando metodológicamente a la Macroeconomía y, de esa manera, está convenciendo de sus argumentos a la Macro convencional. La segunda razón es de realpolitik: China usa de forma expeditiva la política industrial y, dado su tamaño, sus acciones afectan a nuestros sectores productivos. La tercera razón es la combinación de las dos grandes revoluciones en marcha, la digital y la ecológica, con la pandemia del coronavirus y el cambio climático. Tenemos que transformar rápidamente nuestros sectores productivos para que sean seguros, digitales y ecológicos. Esa rapidez requiere de coordinación para explotar complementariedades y sinergias. Esa coordinación sólo puede ser pública. La cuestión, por supuesto, es cómo hacerlo.

La Teoría

Para aquellos que, como un antiguo ministro de Economía (y yo hasta hace no mucho), piensan que la mejor política industrial es la que no existe quiero hacer un pequeño recordatorio de lo que nos dice la Teoría Económica. Quien quiera profundizar un poco sobre el tema puede empezar por el artículo del recientemente galardonado Dani Rodrik (véase aquí el post de NeG) titulado “Normalizing Industrial Policy”.

La literatura sobre la dinámica de crecimiento de las empresas nos ha mostrado que las empresas pequeñas tienen más dificultades para acceder a financiación externa que las empresas grandes. Estas restricciones financieras, unidas a problemas informacionales, estrangulan el crecimiento e impiden aprovecharse de las ganancias de productividad asociadas a rendimientos crecientes a escala (formación de los trabajadores e inversión en I+D). Esto lleva a una asignación ineficiente de recursos. Esta debilidad financiera les hace mucho más vulnerables al ciclo económico. No solo eso. La ineficiencia asignativa se amplifica cuando las restricciones financieras se alivian por razones no ligadas a la productividad (conexiones políticas, por ejemplo). La literatura de misallocations ha desarrollado un instrumento de diagnóstico del nivel de ineficiencias: cuando conocemos la distribución de empresas y su tecnología podemos estimar la distribución del rendimiento de los factores empleados. En un mundo sin “distorsiones” el mecanismo de la competencia plancha las diferencias entre empresas. En el mundo real hay distorsiones financieras, malas políticas, etc. Cuantas más distorsiones, más dispersión en el rendimiento de los factores. El estudio más influyente es el de Hsieh and Klenow (2009) pero hay muchos más.[i] Esta literatura muestra que estas distorsiones son mucho más importantes en los países más pobres. En España, sin ir más lejos, sabemos que más del 90% de las empresas son pequeñas y emplean a un porcentaje similar de trabajadores. El estudio de García Santana et al. (2019) muestra que el problema de misallocation en España es grave.

Este argumento sería la base para defender una política que promueva y facilite el crecimiento de las empresas: para que compitan y, al competir, innoven y se hagan más productivas. Pero este es un argumento horizontal, no a favor de la política industrial que supone implícitamente la actuación selectiva sobre sectores. La literatura de composición sectorial nos dice que hay actividades productivas que, por su naturaleza, son intensivas en tecnología, tienen muchas externalidades y muchas conexiones con el resto de los sectores. Estas dos observaciones combinadas llevan a la formulación de lo que llamamos política industrial: medidas encaminadas a proteger o estimular el crecimiento de la actividad en determinados sectores.[ii]. Es decir, como enfatizan Aghion et al. (2011), la política sectorial es una forma de compensar por las insuficiencias financieras y es crucial cuando, además, hay una inmensa externalidad negativa, como es el cambio climático provocado por las actividades contaminantes.

La lógica del argumento lleva a seleccionar la actuación sobre aquellos sectores donde (1) haya más espacio para la innovación tecnológica y aprendizaje por la práctica (2) tengan más externalidades hacia otros sectores. Es decir, a sectores estratégicos. Esto, antes de la revolución digital, apuntaba, necesariamente, a las manufacturas.

La Práctica

Decía Tolstoi en el principio de Ana Karenina que todas las familias felices se parecen pero que cada familia infeliz lo es a su manera. Con la práctica de la política industrial pasa lo mismo. Hay de todo, como en botica. Véase el artículo mencionado arriba de Dani Rodrik donde explica las dificultades para evaluar la efectividad (macro y microeconómica) de la política industrial. La casuística es enorme, pero la evidencia, en conjunto, es positiva. Según Aghion et al. (2011) las políticas sectoriales funcionan mejor de forma descentralizada: es mejor no apostarlo todo a un campeón nacional por aquello de no poner todos los huevos en la misma cesta, y es mucho mejor cuando se practica en sectores competitivos (que produce bienes o servicios transables). Tenemos ejemplos de política industrial vigorosa, como el caso de Alemania, Corea del Sur, Francia (véase este número del Journal of Industry, Competition and Trade dedicado a esta cuestión).

Pero no solo es este el caso. Cuando un país cambia su política monetaria para afectar el tipo de interés real está haciendo política industrial. Cuando se subsidia la compra de coches para sostener el empleo del sector se está haciendo política industrial. Cuando se facilita que las familias instalen paneles solares y vuelquen el exceso de energía en la red, cuando se subvenciona la compra de vivienda, etc. Estamos haciendo política industrial constantemente. Y esto es así porque en las economías reales hay multitud de sectores heterogéneos. Casi cualquier política que imaginamos afecta a los precios relativos de los sectores; es decir, tienen un efecto sectorial. Casi todo es política industrial. La cuestión es hacerla bien.

Pero ¿por qué ha tenido tan mala prensa si todo el mundo lo hace? Si la política industrial puede ser tan beneficiosa, ¿por qué ha sido tan denostada? Se atribuye a Larry Summers la frase “governments cannot pick winners” (la réplica es ¿lo hace el sector privado en presencia de externalidades?). Los argumentos —al menos, los que importan en España —los resume Gabriel Tortella en su artículo de prensa reciente “Lo ‘público’ y la historia” (aquí para quien no tenga suscripción al periódico). El intervencionismo siempre ha tenido mala reputación entre los progresistas de este país porque nunca, jamás, se ha guiado por criterios de eficiencia y bienestar social. Y la política industrial es intervencionismo de libro. No es de extrañar que aquel ministro de Economía, socialista, dijera aquella frase. Para profundizar en esa perspectiva, aconsejo un libro que parece muy interesante sobre el proceso de industrialización en España durante el primer tercio del siglo XX y cómo fue cortado en seco por la Guerra Civil y el periodo autárquico de la dictadura de Franco.

Política industrial en el siglo XXI

Hasta ahora creíamos que teníamos que lidiar con el cambio climático, pero ahora vemos que tenemos que hacerlo con la amenaza de una pandemia, además. La ruptura de las cadenas de valor internacionales y las respuestas proteccionistas ante el COVID-19 (recuerden el caso de las mascarillas) nos han hecho reinterpretar la definición de “sectores estratégicos”. Hemos comprobado, mediante un caso práctico en el que han muerto miles de personas, que la inversión en Investigación y Desarrollo tiene una importancia práctica de primer orden y que necesitamos tener un mínimo de industria que apoye a la Sanidad Pública. Lo estamos viendo cada día en la prensa que nos recuerda que, aunque un laboratorio español desarrolle una vacuna, necesitamos tener suficiente músculo empresarial para poder producirla en masa.

Esta pandemia también ha puesto de relieve que la digitalización tiene múltiples beneficios; entre ellos, permite teletrabajar mientras esperamos a tener la vacuna contra el virus. Y también ha mostrado cómo se puede vivir mucho mejor en las ciudades sin contaminación acústica y ambiental al eliminar los coches. Como dije en mi último post, el Fondo de Recuperación es un gigantesco proyecto de reconversión industrial para facilitar la transición digital y ecológica. No es un plan para recuperarnos de la crisis del COVID-19 sin más. No es un Plan Marshall. Es un plan para reconducir la economía de cierta manera. Por eso necesitamos establecer claramente las prioridades de medio plazo. Como decía en aquel post, nuestros sectores dominantes son los que son y deben seguir estando ahí pero, para pensar en su reconversión, hay que responder, como mínimo a dos preguntas: (1) ¿Por qué tienen una productividad tan baja, comparada con los países de nuestro entorno (véase este post sobre la productividad en España)? (2) ¿Cómo aceleramos la reconversión digital y ecológica?

Para terminar, quiero mencionar la necesidad de mejorar la calidad de nuestros gestores públicos para poder hacer buena política sectorial. Diría que es casi un prerrequisito. No solo se trata de que se haga buena evaluación de políticas (como pedíamos Pedro y yo aquí); también necesitamos una implementación eficaz de las políticas públicas. Al parecer, un 31% de los proyectos europeos no llega a término en España por dificultades de implementación. Esto es un despilfarro escandaloso. No solo eso; además, para evitar los males del intervencionismo es muy necesario tener un buen diseño de controles y contrapesos —gracias a los lectores de Nada es Gratis por la traducción de checks and balances —, tanto de la acción pública como de los sectores privados afectados. En resumen, tenemos una tarea enorme por delante.

[i] Véase, por ejemplo, Restuccia & Rogerson (2008), Midrigan & Yi Xu (2014), o Bento & Restuccia (2017).

[ii] Dos ejemplos de esta literatura son Aghion et al. (2015) o Liu (2019).

Hay 21 comentarios
  • Un artículo muy bueno, muchísimas gracias. Como trabajo desde hace 15 años en la industria en áreas de I+D e innovación, me toca de lleno profesionalmente. Voy a revisar en detalle todas las referencias apuntadas.
    Quisiera comentar un par de cuestiones que se mencionan. Primero, el excesivo énfasis que se está haciendo en España en la digitalización de las empresas. No lo considero algo transformador ni que posibilite una ganancia significativa en competitividad o productividad. Es simplemente seguir el avance natural de la tecnología de la información, business as usual, no quedarse atrás. Tal y como se está planteando ahora mismo, es un plan renove para las empresas TIC. Conozco bastantes empresas que han digitalizado muy bien unos procesos muy ineficientes, y esto me lleva al segundo punto.
    La gestión de las empresas industriales españolas deja mucho que desear. Tienen procesos ineficientes, no invierten en I+D, no forman a sus empleados, etc. Muchas veces, los organismos públicos riegan con dinero público campeones locales abocados al desastre. Mi impresión es que hay un déficit importante de formación a nivel directivo y gerencial.
    Por último, no deja de asombrarme que teniendo el ejemplo de Francia y Alemania tan cerca, hayamos seguido un camino tan diferente y desafortunado. Pienso mal, y veo a la UE como una madrastra cruel en este caso…

    • Muchas gracias. Tus comentarios son muy oportunos. Me parece especialmente relevante el que no haya una buena formación en el nivel de directivos y gerentes. Al parecer en España tenemos (siempre hay excepciones) muy malos empresarios. Esto es fundamental.

      Cuando mencionas el “plan renove de empresas TIC” me hace pensar en la mala gestión pública.

      Ehhh, si; creo que lo que más nos separa de Italia es que ellos tienen un mayor tejido industrial; y no digamos ya Francia y Alemania. Sí, también me tienta pensar en razones maquiavélicas para tener tan poca industria pero creo que es más producto de nuestros errores. Estaría bien, por ejemplo, comparar por regiones. ¿Cómo son las empresas industriales en Cataluña y el País Vasco comparadas con las de otras regiones? Eso habría que mirar.

  • Tras leer el artículo apenas hay nada. De qué medidas concretas se hablan, qué contrastación tienen en su aplicación en otras situaciones. Cualquiera puede hablar de mejorar la productividad, es como hablar de la mejora de la educación. Vale, pero qué medidas concretas, qué nivel de consenso tendrían, qué consecuencias negativas.
    Es ya leer muchos artículos así. Y multiplicados desde la era Zapatero y la nueva economía.
    Y claro, veo su respuesta al comentario inteligente anterior y comenta que “habría que mirar” … Se supone que antes de diseñar una política hay que mirar.
    No se lo tome a mal, soy un ignorante, pero entiéndame, son ya muchos así,

    • Bueno, yo no diría que apenas hay nada pero entiendo que se impaciente al no ver medidas de políticas concreta que puedan aparecer en el BOE. Sí, en eso tiene razón. Creo que haría bien en expresar su frustración al gobierno de España, al de su comunidad autónoma, a la CEOE, a los sindicatos, a su ayuntamiento. En otros posts hemos pedido medidas concretas de política económica. Este post tiene otra perspectiva.

  • Muchas gracias, excelente artículo. Únicamente me sorprende la referencia a que la coordinación del entorno competitivo “solo” pueda ser público.
    Coincido como indica que se deben seleccionar los sectores donde haya más espacio para la innovación tecnológica y aprendizaje, pero ¿Esos sectores los conocen mejor los políticos que los empresarios? Cuando además supongo que los sectores competitivos ya existen antes de la intervención pública.
    Yo más bien creo que la política tiene que intervenir a través de la regulación para evitar externalidades y mantener un entorno competitivo, garantizado por un estado de derecho que regule el mercado evitando la creación de oligo/monopolios, como indica también al sugerir políticas descentralizadas evitando crear campeones nacionales.
    Muchas gracias

    • -La institución que no tiene intereses particulares, por definición, es el gobierno. Los agentes privados no se coordinan bien porque cada uno busca su interés particular sin tener en cuenta cómo sus acciones afectan a la sociedad.

      -Los empresarios conocerán muy bien su sector pero, por definición, sus actuaciones están guiadas por el principio de maximización de beneficios, no el bienestar general. Por supuesto, un gobierno bien informado debe tener una comunicación fluida con los empresarios y trabajadores de los sectores.

      -La política debe regular para evitar externalidades negativas y fomentar las positivas.

      -Estoy de acuerdo en que hay que evitar oligopolios y monopolios.

      • Muchas gracias por su respuesta. Permítame polemizar un poco.
        -Indudablemente el gobierno no tiene intereses particulares, pero las personas y los partidos políticos si podrían, lo que se traduciría en corrupción.
        -Ya veo que no cree en la mano invisible de Adam Smith. Es cierto que los empresarios tienden a maximizar el beneficio, pero creo que eso repercute en el conjunto de la sociedad a través de empleo e impuestos, y estos últimos se supone que son gestionados por el gobierno con efectos redistributivos.
        En todo lo demás creo que coincidimos. Muchas gracias.

        • -Sí. Cuando un gobierno tiene intereses particulares se le llama corrupto. Cuando una empresa tiene intereses particulares se le llama maximizadora de beneficios. Deben tener diferentes objetivos.

          -Yo sí que creo que la mano invisible de Adam Smith opera en los mercados según nos dicen los Teoremas del Bienestar y en las condiciones que estos marcan. Lo creo desde que lo estudié en primero de Economía y lo veo cada día.

          -Sí que creo que los empresarios tienen una función social, y los trabajadores otras. Pero no creo que los empresarios sean oficinas de creación de empleo.

          De nada.

  • Muy buen artículo. Ernesto Stein y Eduardo Fernández Arias publicaron en el BID sobre como repensar el desarrollo productivo. Muchas experiencias de politicas en Latam, pero sobre todo un marco conceptual para pensar las politicas que ordena mucho el debate: una matriz 2×2 que diferencia, por una parte, entre politicas verticales y politucas horizontales, y por otra, entre impactos que son apropiables e impactos que son bienes publicos. Por otro, 3 requisitos para aplicar las posibles politicas : qué falla de mercado hay que resolver, cuál es el instrumento optimo y cuál es la gobernanza de la politica (y evaluación).

    https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/%C2%BFC%C3%B3mo-repensar-el-desarrollo-productivo-Pol%C3%ADticas-e-instituciones-s%C3%B3lidas-para-la-transformaci%C3%B3n-econ%C3%B3mica.pdf

    • Jose Juan, gracias por el estudio, remarco un par de parrafos, en referencia a los incentivos: “..los incentivos para las exportaciones en la región eran débiles o no existían, y las nuevas exportaciones no fueron objeto de la prioridad que quizá merecían. Esto contrasta profundamente con la política industrial de las economías asiáticas de alto crecimiento.” En Corea y Taiwán, no tardaron en introducir incentivos para producir para el mercado nacional…convirtieron a las exportaciones exitosas en un indicador del éxito para proteger inicialmente la producción destinada al mercado nacional.” “Había incentivos para las exportaciones (y sanciones por no cumplir con los objetivos de exportación), que compensaban por el sesgo antiexportaciones de la protección de sus inicios. estión más profunda tenga que ver con la relación entre el Estado y el sector privado. Mientras que en los países de Asia que inicial – mente aplicaron algunas de las mismas políticas que la región (sobre todo l a República de Corea y Taiwán), el Estado fue capaz de establecer incen – tivos temporales y vincularlos al desempeño, los gobiernos de América L atina y el Caribe fueron incapaces de gestionar estas políticas eficiente – mente y otorgaron incentivos sin recibir nada a cambio, los que luego ten – dieron a ser permanentes. En muchos

    • Quizás una cuestión más profunda tenga que ver con la relación entre el Estado y el sector privado. Mientras que en los países de Asia que inicialmente aplicaron algunas de las mismas políticas que la región (sobre todo la República de Corea y Taiwán), el Estado fue capaz de establecer incentivos temporales y vincularlos al desempeño, los gobiernos de América L atina y el Caribe fueron incapaces de gestionar estas políticas eficientemente y otorgaron incentivos sin recibir nada a cambio, los que luego ten – dieron a ser permanentes. En muchos casos, esto arrojó pérdidas fiscales.
      Al contrario, en Corea, las autoridades decidieron promover el surgi – miento de grandes conglomerados ( c haebols ) para que funcionaran como un mercado de capital interno con el fin de canalizar los beneficios (ase – gurados por la protección y los subsidios a la exportación) en inversiones d estinadas al desarrollo (Amsden, 1989). pag 16

    • Esta claro que hay acciones de Corea, que la OMS ya no permite, no se si algun pais se las salta o no…asi como el tema de patentes, trasnferencia tecnologia, espionaje industrial …seria entrar en otro debate

  • Muchas gracias. Excelente artículo, cuyo contenido comparto totalmente. Como DG de un centro tecnológico en España, mi experiencia me dice que la efectividad de la política industrial depende también, entre otros factores, de su continuidad temporal. No deberían ser un conjunto de medidas coyunturales, en muchos casos dotadas de pocos tecursos y demasiada burocracia, si no de planes e instrumentos a largo plazo.

    Saludos

    • Gracias. Sí, hay que tener proyectos para medio y largo plazo. Y estoy de acuerdo en que hay que agilizar la administración –sin que eso suponga una pérdida de controles, claro.

  • Quizás no lo haya entendido bien, pero ¿la tesis expuesta deja algún resquicio a la búsqueda de soluciones fuera de los principios que sostienen el actual modelo económico? o se alinean con el pensamiento único.

    ¿No están ya en el límite del agotamiento la mayor parte de las políticas industriales aplicadas al actual modelo económico y político constatandose que los efectos colaterales negativos no compensan los beneficios?

    Gracias por hacernos pensar.

    • Bueno, yo creo que este post está en las antípodas del pensamiento único. En cuanto a su pregunta… es que yo diría que en España no ha habido un consenso sobre política industrial y, por tanto, ha ido respondiendo a las necesidades del ciclo económico sin evaluar las consecuencias agregadas.

  • De las tres razones para el regreso, la segunda es la constatación del fracaso de la estrategia de asimilación al sistema en el que el mercado es el mecanismo dominante de la asignación de recursos productivos. Y para la tercera no hace falta política industrial vertical, solo (por ejemplo) regulaciones horizontales que guíen a los mecanismos de mercado necesarios para cotizar el precio de las emisiones de carbono, regulaciones laborales que favorezcan. No podemos saber con certeza si la movilidad sostenible será eléctrica o con hidrógeno, la de una gran compañía de logo color verde o la de otra que combina rojos y naranjas. Que compitan!!

  • El articulo esta bien, solo hay unos matices…1. La tercera razón es la combinación de las dos grandes revoluciones en marcha…creo que hay mas de dos revoluciones, una es la revolución cientifica (que englobaria la Robotización, Big data, IA, digitalización, estudios mixtos:bioeconomia, biotecnologias,bioinformatica,fisico economia etc) y la otra como bien dices la revolucíon verde. 2. La politica industrial, relacionada con la geopolitica y la geoeconomia, esta en todos los paises avanzados, no es solo politica industrial, es estrategia de pais, decidiendo que industrias son estrategicas y se apoyan de forma directa o indirecta, con muchas inversiones originadas en el sector publico, como explica la economista Mazzucato,el estado emprendedor, o como aplica la ingenieria economica en el caso de China. 3. España perdio el tren hace dos decadas, y la causa no es tener mejores o peores empresarios, o industriales, son muchas barreras propias como pais, y muchas barreras propias desde Europa. 4. En el caso de España no creo que los actuales gobiernos cortoplacistas tengan alguna experiencia, me temo inversiones con poco retorno, ademas primero antes de empezar una politica industrial, deberian por modernizar la formación tecnica adaptada a las necesidades de las empresas. 5. Prefiero los modelos de 4-5 helices que emplean en paises innovadores como Suiza, para avanzar en una politica industrial que debe estar coordinada desde Europa,España sola no tiene fuelle o capacidad.

  • Buenas, que lecturas recomendaría acerca de la aproximación metodologica entre la Teoría del Desarrollo y la Macro, y donde puedo leer esa manifestación de que la Macro está siendo “convencida” por la Teoría del Desarrollo. Gracias.

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