Antonia Díaz
Al pensar en poner el subtítulo de este post dudaba entre el que aparece arriba o “el elefante en la habitación”. Y creo que ambos son correctos. La política industrial es y ha sido una constante, no solo en países en desarrollo, sino en la OCDE, Europa y Estados Unidos – el elefante en la habitación – pero ha tenido (¿tiene?) una malísima reputación entre los académicos (al menos, en una gran parte de la escuela neoclásica). Esto está cambiando por varias razones. La primera razón es de orden científico: la Teoría del Desarrollo se va aproximando metodológicamente a la Macroeconomía y, de esa manera, está convenciendo de sus argumentos a la Macro convencional. La segunda razón es de realpolitik: China usa de forma expeditiva la política industrial y, dado su tamaño, sus acciones afectan a nuestros sectores productivos. La tercera razón es la combinación de las dos grandes revoluciones en marcha, la digital y la ecológica, con la pandemia del coronavirus y el cambio climático. Tenemos que transformar rápidamente nuestros sectores productivos para que sean seguros, digitales y ecológicos. Esa rapidez requiere de coordinación para explotar complementariedades y sinergias. Esa coordinación sólo puede ser pública. La cuestión, por supuesto, es cómo hacerlo.
La Teoría
Para aquellos que, como un antiguo ministro de Economía (y yo hasta hace no mucho), piensan que la mejor política industrial es la que no existe quiero hacer un pequeño recordatorio de lo que nos dice la Teoría Económica. Quien quiera profundizar un poco sobre el tema puede empezar por el artículo del recientemente galardonado Dani Rodrik (véase aquí el post de NeG) titulado “Normalizing Industrial Policy”.
La literatura sobre la dinámica de crecimiento de las empresas nos ha mostrado que las empresas pequeñas tienen más dificultades para acceder a financiación externa que las empresas grandes. Estas restricciones financieras, unidas a problemas informacionales, estrangulan el crecimiento e impiden aprovecharse de las ganancias de productividad asociadas a rendimientos crecientes a escala (formación de los trabajadores e inversión en I+D). Esto lleva a una asignación ineficiente de recursos. Esta debilidad financiera les hace mucho más vulnerables al ciclo económico. No solo eso. La ineficiencia asignativa se amplifica cuando las restricciones financieras se alivian por razones no ligadas a la productividad (conexiones políticas, por ejemplo). La literatura de misallocations ha desarrollado un instrumento de diagnóstico del nivel de ineficiencias: cuando conocemos la distribución de empresas y su tecnología podemos estimar la distribución del rendimiento de los factores empleados. En un mundo sin “distorsiones” el mecanismo de la competencia plancha las diferencias entre empresas. En el mundo real hay distorsiones financieras, malas políticas, etc. Cuantas más distorsiones, más dispersión en el rendimiento de los factores. El estudio más influyente es el de Hsieh and Klenow (2009) pero hay muchos más.[i] Esta literatura muestra que estas distorsiones son mucho más importantes en los países más pobres. En España, sin ir más lejos, sabemos que más del 90% de las empresas son pequeñas y emplean a un porcentaje similar de trabajadores. El estudio de García Santana et al. (2019) muestra que el problema de misallocation en España es grave.
Este argumento sería la base para defender una política que promueva y facilite el crecimiento de las empresas: para que compitan y, al competir, innoven y se hagan más productivas. Pero este es un argumento horizontal, no a favor de la política industrial que supone implícitamente la actuación selectiva sobre sectores. La literatura de composición sectorial nos dice que hay actividades productivas que, por su naturaleza, son intensivas en tecnología, tienen muchas externalidades y muchas conexiones con el resto de los sectores. Estas dos observaciones combinadas llevan a la formulación de lo que llamamos política industrial: medidas encaminadas a proteger o estimular el crecimiento de la actividad en determinados sectores.[ii]. Es decir, como enfatizan Aghion et al. (2011), la política sectorial es una forma de compensar por las insuficiencias financieras y es crucial cuando, además, hay una inmensa externalidad negativa, como es el cambio climático provocado por las actividades contaminantes.
La lógica del argumento lleva a seleccionar la actuación sobre aquellos sectores donde (1) haya más espacio para la innovación tecnológica y aprendizaje por la práctica (2) tengan más externalidades hacia otros sectores. Es decir, a sectores estratégicos. Esto, antes de la revolución digital, apuntaba, necesariamente, a las manufacturas.
La Práctica
Decía Tolstoi en el principio de Ana Karenina que todas las familias felices se parecen pero que cada familia infeliz lo es a su manera. Con la práctica de la política industrial pasa lo mismo. Hay de todo, como en botica. Véase el artículo mencionado arriba de Dani Rodrik donde explica las dificultades para evaluar la efectividad (macro y microeconómica) de la política industrial. La casuística es enorme, pero la evidencia, en conjunto, es positiva. Según Aghion et al. (2011) las políticas sectoriales funcionan mejor de forma descentralizada: es mejor no apostarlo todo a un campeón nacional por aquello de no poner todos los huevos en la misma cesta, y es mucho mejor cuando se practica en sectores competitivos (que produce bienes o servicios transables). Tenemos ejemplos de política industrial vigorosa, como el caso de Alemania, Corea del Sur, Francia (véase este número del Journal of Industry, Competition and Trade dedicado a esta cuestión).
Pero no solo es este el caso. Cuando un país cambia su política monetaria para afectar el tipo de interés real está haciendo política industrial. Cuando se subsidia la compra de coches para sostener el empleo del sector se está haciendo política industrial. Cuando se facilita que las familias instalen paneles solares y vuelquen el exceso de energía en la red, cuando se subvenciona la compra de vivienda, etc. Estamos haciendo política industrial constantemente. Y esto es así porque en las economías reales hay multitud de sectores heterogéneos. Casi cualquier política que imaginamos afecta a los precios relativos de los sectores; es decir, tienen un efecto sectorial. Casi todo es política industrial. La cuestión es hacerla bien.
Pero ¿por qué ha tenido tan mala prensa si todo el mundo lo hace? Si la política industrial puede ser tan beneficiosa, ¿por qué ha sido tan denostada? Se atribuye a Larry Summers la frase “governments cannot pick winners” (la réplica es ¿lo hace el sector privado en presencia de externalidades?). Los argumentos —al menos, los que importan en España —los resume Gabriel Tortella en su artículo de prensa reciente “Lo ‘público’ y la historia” (aquí para quien no tenga suscripción al periódico). El intervencionismo siempre ha tenido mala reputación entre los progresistas de este país porque nunca, jamás, se ha guiado por criterios de eficiencia y bienestar social. Y la política industrial es intervencionismo de libro. No es de extrañar que aquel ministro de Economía, socialista, dijera aquella frase. Para profundizar en esa perspectiva, aconsejo un libro que parece muy interesante sobre el proceso de industrialización en España durante el primer tercio del siglo XX y cómo fue cortado en seco por la Guerra Civil y el periodo autárquico de la dictadura de Franco.
Política industrial en el siglo XXI
Hasta ahora creíamos que teníamos que lidiar con el cambio climático, pero ahora vemos que tenemos que hacerlo con la amenaza de una pandemia, además. La ruptura de las cadenas de valor internacionales y las respuestas proteccionistas ante el COVID-19 (recuerden el caso de las mascarillas) nos han hecho reinterpretar la definición de “sectores estratégicos”. Hemos comprobado, mediante un caso práctico en el que han muerto miles de personas, que la inversión en Investigación y Desarrollo tiene una importancia práctica de primer orden y que necesitamos tener un mínimo de industria que apoye a la Sanidad Pública. Lo estamos viendo cada día en la prensa que nos recuerda que, aunque un laboratorio español desarrolle una vacuna, necesitamos tener suficiente músculo empresarial para poder producirla en masa.
Esta pandemia también ha puesto de relieve que la digitalización tiene múltiples beneficios; entre ellos, permite teletrabajar mientras esperamos a tener la vacuna contra el virus. Y también ha mostrado cómo se puede vivir mucho mejor en las ciudades sin contaminación acústica y ambiental al eliminar los coches. Como dije en mi último post, el Fondo de Recuperación es un gigantesco proyecto de reconversión industrial para facilitar la transición digital y ecológica. No es un plan para recuperarnos de la crisis del COVID-19 sin más. No es un Plan Marshall. Es un plan para reconducir la economía de cierta manera. Por eso necesitamos establecer claramente las prioridades de medio plazo. Como decía en aquel post, nuestros sectores dominantes son los que son y deben seguir estando ahí pero, para pensar en su reconversión, hay que responder, como mínimo a dos preguntas: (1) ¿Por qué tienen una productividad tan baja, comparada con los países de nuestro entorno (véase este post sobre la productividad en España)? (2) ¿Cómo aceleramos la reconversión digital y ecológica?
Para terminar, quiero mencionar la necesidad de mejorar la calidad de nuestros gestores públicos para poder hacer buena política sectorial. Diría que es casi un prerrequisito. No solo se trata de que se haga buena evaluación de políticas (como pedíamos Pedro y yo aquí); también necesitamos una implementación eficaz de las políticas públicas. Al parecer, un 31% de los proyectos europeos no llega a término en España por dificultades de implementación. Esto es un despilfarro escandaloso. No solo eso; además, para evitar los males del intervencionismo es muy necesario tener un buen diseño de controles y contrapesos —gracias a los lectores de Nada es Gratis por la traducción de checks and balances —, tanto de la acción pública como de los sectores privados afectados. En resumen, tenemos una tarea enorme por delante.
[i] Véase, por ejemplo, Restuccia & Rogerson (2008), Midrigan & Yi Xu (2014), o Bento & Restuccia (2017).
[ii] Dos ejemplos de esta literatura son Aghion et al. (2015) o Liu (2019).