A favor de un impuesto turístico (y II)

Mientras que en una primera entrada hablé de la masificación turística y sus consecuencias, y de lo que es el impuesto turístico y sus posibles lógicas, en esta segunda parte voy a abogar por el establecimiento, en aquellos destinos saturados, de impuestos elevados que reduzcan la demanda y la congestión turística y, por lo tanto, tengan un efecto positivo tanto en los residentes como también en la competitividad del destino.

A menudo el debate se plantea en los siguientes términos: por un lado, más turismo es bueno para un destino por su efecto económico positivo; por el otro, sin embargo, hay que ponerle límites a partir de cierto volumen por su efecto negativo en la calidad de vida de los residentes (por su efecto en el acceso a la vivienda, atascos en carretera, medio ambiente, etc.). Voy a intentar explicar por qué, de hecho, un impuesto ante la masificación turística también puede ser bueno para el negocio y la competitividad de las empresas, no solamente para los residentes.

Impuesto turístico y competitividad

MONITUR es un índice de competitividad turística, desarrollado por Exceltur (alianza de las principales empresas turísticas españolas) que pretende medir la competitividad turística de las CCAA españolas. El índice considera de forma negativa el nivel de impuestos turísticos existentes en una comunidad, tal y como expliqué con algo de detalle aquí. Se sabe de hace tiempo, sin embargo, que la relación entre la competitividad de una región o país y su nivel de presión fiscal no es unívoca, dependiendo por ejemplo de cómo se gasta o invierte la recaudación tal y como explicó de forma muy didáctica hace ya años Paul Krugman.

Además, y dado que, como explicamos en la entrada anterior (véase también la sección ‘Overtourism and tourists’ en Peeters et al., 2018), la masificación turística es perjudicial para el negocio, un impuesto turístico podría contribuir positivamente a la competitividad de las empresas del destino. En un trabajo en progreso junto a Jozsef Sakovics, mostramos precisamente como tal impuesto puede ser óptimo para las mismas empresas en un contexto de congestión: el impuesto es equivalente a una subida del precio de las empresas lo que reduce la congestión, valorada negativamente por los turistas, especialmente aquellos de mayor capacidad de gasto. Asimismo, el impuesto puede también desplazar la demanda turística a una de mayor disponibilidad a pagar por calidad. Ambos efectos podrían tener un impacto positivo en la rentabilidad de las empresas.

Así, los índices que, al igual que el Monitur de Exceltur, simplemente plantean una relación negativa entre la presión fiscal y la competitividad de un destino turístico sin contemplar el nivel de masificación de éste tienen una base teórica errónea. También es equivocado por lo tanto el planteamiento de PwC (2017) en su ‘Recomendación 1: La reducción de impuestos al turismo puede aumentar la competitividad de los destinos turísticos y generar beneficios económicos más amplios’; no se contempla ni el potencial en inversión ni en la reducción de la masificación como generador de valor que se deriva de tales impuestos.

¿Elitismo del impuesto turístico?

Sorprendentemente, algunos críticos de la masificación turística son a su vez contrarios al establecimiento de impuestos turísticos de cuantía significativa. El motivo sería el supuesto elitismo y la falta de equidad que generarían en el acceso y disfrute de los destinos turísticos afectados: “la clase media y trabajadora europea […] tiene derecho a venir de vacaciones a Baleares, no debe de ser éste solamente un destino de las élites y las clases más pudientes” y por ello el impuesto turístico debería de “bonificar el acceso de la clase más desfavorecida y no penalizarla”. En esta línea también va, al menos parcialmente, la Recomendación 6 del informe PwC, 2017: “Los impuestos turísticos inherentemente favorecen a algunos turistas sobre otros, y deben ser diseñados o reformados teniendo en cuenta cuestiones de equidad”.

Esta visión sin embargo no tiene en cuenta que a cada problemática existente le corresponde un instrumento distinto (tal y como expliqué hace ya tiempo aquí). Por un lado, está la congestión: la solución es la que hemos explicado hoy, alterar los precios relativos mediante el impuesto turístico. Por el otro, está la desigualdad de renta y el consecuente desigual acceso a bienes y servicios: ante ello, es necesario redistribuir renta; pero sin alterar los precios relativos fijados mediante el impuesto. (No habría que olvidar, además, el posible efecto del gasto de la recaudación en términos de equidad, por ejemplo, en escuelas, etc.).

Así, si viajar a determinados destinos se considerara un derecho de ciudadanía, que lo financie el gobierno de turno (el español, el alemán), no el destino receptor mediante precios artificialmente baratos (sin impuesto). No parece ello sin embargo razonable, especialmente puesto que si las Islas Baleares, por poner un ejemplo, apostara por un impuesto que las convirtiera en prohibitivas para determinados segmentos de turistas, sin duda habrá otros destinos más asequibles (no masificados, y sin impuestos). Finalmente, hay que tener en cuenta que, ante la masificación, la típica alternativa al impuesto turístico es el control de la oferta, cosa que repercutirá también en precios más altos que, en este caso, irán al bolsillo de los empresarios.

En resumen

El impuesto turístico no es una pócima curalotodo ante la masificación turística, aunque, con la dosis adecuada, probablemente es lo más parecido que hay. Sin duda, la dosis debería de ser mayor a la actual para así tener un impacto en la demanda turística y reducir y prevenir la saturación del destino. Obviamente, tanto el diagnóstico como el diseño y la implementación del impuesto tienen que ser acertados, y los matices son como siempre importantes. Unas cuantas observaciones finales:

1. La baja fiscalidad a la que se enfrenta el sector refuerza el argumento a favor del impuesto turístico. Recordemos: el IVA de hostelería, restauración y vuelos domésticos está solamente al 10% frente al 21% general; el combustible de los aviones está exento de gravámenes; y el sector tiene una gran dependencia de los fijos discontinuos. Por todo ello no es absurdo argumentar que el sector está subvencionado. Entonces, al observar que ante un precio de, por ejemplo, 137€ por una noche en un hotel de 2-3 estrellas en temporada alta en Baleares, el impuesto turístico actual es de 2€; y ante un precio de 220€ para uno de 4-5 estrellas, el impuesto es de 4€, parece claro que la dosis, la cuantía del impuesto, es claramente insuficiente.
2. Hay que evitar que el impuesto dé lugar a una oferta ilegal con el objetivo de evitarlo, como podría pasar, por ejemplo, con el alquiler vacacional no regulado. Ante ello, hay que implementar sistemas de inspección turística efectivos y, tal vez, contemplar gravámenes de difícil evasión, por ejemplo, en los puertos y aeropuertos en los territorios insulares.
3. Ante la congestión turística, presente y futura (para evitarla), el impuesto turístico es fundamental. Sin embargo, la congestión existente en un destino puede deberse no solamente a la actual afluencia de turistas, sino también al incremento poblacional ocurrido las últimas décadas, las segundas residencias, y más recientemente los nómadas digitales. Y ante esto, el impuesto turístico no es efectivo. Aun así, el impuesto tiene aún un recorrido importante incluso en estos destinos maduros ante las tensiones en la demanda turística que previsiblemente seguirán existiendo. Se prevé para los próximos años incrementos importantes de la demanda turística global, y es razonable esperar que una parte de ella quiera visitar estos destinos. Entonces, y viendo la falta de éxito en el pasado en la contención de su oferta, un impuesto sigue siendo necesario. Además, puede ser también muy útil para segmentos específicos como por ejemplo el creciente turismo de cruceros (analizado aquí).
4. El análisis en la doble entrada se ha centrado en la masificación turística, y en el papel del impuesto ante ella. Un debate más amplio es el de la excesiva dependencia por parte de determinadas regiones del sector, el llamado monocultivo turístico, por sus efectos en términos de PIB pc, productividad, y en un mercado de trabajo con menor cualificación y salarios que los del sector manufacturero. De esto escribió hace ya años Miquel Puig en su excelente libro y, más recientemente, Xavier Vives. Aunque la problemática no es la misma que la de la masificación, un impuesto turístico pigouviano, tal y como apuntan tanto Puig como Vives, también puede tener un papel importante en el desarrollo de un modelo económico más sano y diversificado para estas regiones, proporcionando incentivos a la inversión en otros sectores y actividades que la mera recepción de turistas. (Ello no es óbice para que, dada la ventaja comparativa de regiones como Canarias y Baleares en la actividad turística, tengamos claro que ésta seguirá siendo parte esencial y principal de su economía).
5. Si un impuesto turístico es potencialmente tan atractivo como he argumentado en esta doble entrada, ¿entonces porque son tan impopulares? O, mejor dicho, ¿porque están tan ausentes del debate público? Mi hipótesis, informada en gran medida por la historia del impuesto turístico en las Baleares en las últimas décadas, es la siguiente: en las ciudades y regiones con un sector turístico importante, sus empresarios han usado su poder político para evitar los impuestos turísticos; sí, probablemente de una forma miope incluso ante sus propios intereses en el largo plazo.