Por Carmen García, Juan Luis Jiménez y Jordi Perdiguero
El transporte por carretera contribuyó a casi el 21% de las emisiones totales de la UE de dióxido de carbono (año 2016), el principal gas de efecto invernadero, así como a la contaminación atmosférica en las ciudades y a los problemas de salud asociados. Así pues, reducir las necesidades de transporte, fomentar el transporte público y abandonar los combustibles fósiles son ejemplos de políticas que deberían aplicarse si se persigue reducir emisiones y contaminación.
En este contexto, es pertinente evaluar qué políticas públicas pueden aplicarse con más éxito y, entre ellas, una de las utilizadas es la prohibición de los vehículos de combustión. Ejemplo de ello fue el gobierno regional de las Islas Baleares, quien aprobó la Ley 10/2019, por la que, entre otras cuestiones, establecía la prohibición de nuevas matriculaciones de vehículos diésel en las Islas a partir del 1 de enero de 2025, y los de gasolina a partir del 1 de enero de 2035.
A diferencia de otras políticas más comunes que, por ejemplo, incentivan (mediante subvenciones o bonificaciones fiscales) la compra de vehículos menos contaminantes o restringen la circulación sólo de los más contaminantes, esta norma fue criticada tanto por los fabricantes (obviamente, máxime cuando suponen el 10% del PIB del país [comentarios sarcástico, véase aquí que no es así]), como por el Gobierno nacional quien, de hecho, amenazó con recurrirla ante el Tribunal Constitucional. Meses después de su aprobación, la Ley se paralizó.
En un trabajo publicado (aún no disponible online, pero pueden solicitarlo a los autores), nos preguntamos si esta prohibición tuvo efectos causales en la matriculación de vehículos de combustión, al adaptarse los consumidores a los cambios previstos en la Ley. Los resultados indicarán cómo (no) definir la política económica respecto al cambio climático.
La norma
Si bien la Ley se aprobó en febrero de 2019 y se puso en marcha en mayo de 2019, el proyecto de Ley se presentó en agosto de 2018 y llevaba debatiéndose desde febrero de 2018. Además de esta incertidumbre, como ya comentamos, la Ley finalmente se paralizó en noviembre de 2019, hasta que se implementara la ley de cambio climático a nivel nacional.
Este calendario es relevante por dos motivos. En primer lugar, aunque la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares pueda ser pionera en la aplicación de esta política, la incertidumbre que rodeó su aprobación puede haberle restado eficacia (o no). En segundo lugar, la Ley tenía una clara limitación: establecía que "aunque se prohibía la circulación de vehículos de combustión fuera de plazo", había excepciones "por motivos de servicio público" o "para vehículos matriculados con anterioridad a dichas fechas". En puridad, se prohibía la matriculación, no la circulación.
Datos y metodología
Contamos con tres grupos de datos: i) matriculaciones por tipo de vehículo (diésel, gasolina y turismos no emisores [eléctricos o de hidrógeno]) a nivel de provincia, desde enero de 2011 hasta noviembre de 2019; ii) variables de control como el Producto Interior Bruto per cápita por provincia y los precios de la gasolina; iii) las variables propias del timing de la política.
La metodología aplicada para analizar los efectos causales es doble. En primer lugar aplicamos un método de control sintético (synthetic control method), para construir una provincia de control, similar a Baleares. Para esto consideramos como predictores las matriculaciones medias mensuales, las trimestrales, el PIB per cápita y el precio medio de los hidrocarburos. A partir de los resultados del synthetic, utilizamos en modelo en diferencias (difference-in-differences).
Consideramos tres etapas de esta política. La etapa 0 se refiere al periodo de control, antes de que la ley fuera discutida/presentada (enero de 2011 a enero de 2018); la etapa 1 se refiere al periodo entre la discusión y la presentación de la ley, pero antes de su aprobación (febrero de 2018 a enero de 2019); y la etapa 2 considera el periodo en que la ley fue aprobada y aplicada (febrero de 2019 a noviembre de 2019). Dado que el periodo entre la aprobación de la ley y su aplicación es corto (febrero a mayo de 2019), hemos considerado ambos tratamientos conjuntamente.
Resultados
Los gráficos siguientes muestran las matriculaciones en Baleares (línea continua) y en el grupo de control sintético creado (línea discontinua), para los tres grupos de vehículos, tanto desde el anuncio de la Ley (febrero de 2018), como desde la aprobación de la misma (febrero de 2019). Como puede observarse, no se ha encontrado ningún aumento o disminución relevante de las matriculaciones tras ambos shocks.
De hecho, para cuantificar el impacto de la política, aplicamos un análisis de diferencias-en-diferencias utilizando la provincia sintética como grupo de control. Los resultados de las estimaciones (véase el artículo) señalan que ninguno de los cambios (anuncio y aprobación de la Ley) tuvo efecto causal alguno sobre las ventas de vehículos, de cualquier tipo.
Conclusiones
Prohibir la circulación de vehículos de combustión debe ser una amenaza creíble. La debilidad de la norma evaluada (no prohibía la circulación, sino la nueva matriculación), el reducido periodo (18 meses desde el anuncio y 9 desde su aprobación) y las amenazas a recurrirla, condujeron a que esta no tuviera efecto alguno en el comportamiento de los consumidores: siguieron comprando vehículos de la misma forma que lo habían hecho hasta entonces.
En esta situación, una alternativa a las medidas cuantitativas para el objetivo de reducir emisiones son las medidas de precios: introducir peajes de acceso a las principales ciudades, aumentar los impuestos de matriculación a los vehículos más contaminantes y/o aumentar significativamente los impuestos sobre los carburantes, podrían ayudar significativamente a modificar el parque automovilístico, al incentivar la introducción de vehículos no contaminantes. Además, este tipo de medidas generan recursos adicionales para el sector público, que pueden utilizarse para aumentar la inversión y mejoras en frecuencia y calidad del transporte público, clave para reducir el número de vehículos en circulación.
Cuestión aparte es que se quieran implementar, por el coste político que tienen. Y, dado que en este país se ha subvencionado recientemente los hidrocarburos, generando beneficios extraordinarios a las empresas del sector (véase aquí y aquí), ponemos muy en duda la intencionalidad. Años quedan, y las decisiones finales las tomarán organismos supranacionales.
