¿Qué nos enseña la evidencia sobre ERTEs?

Por Florentino Felgueroso y Marcel Jansen

Desde el inicio de la crisis sanitaria y las declaraciones de estados de alarma, la mayoría de los países europeos han activado sus mecanismos de protección del empleo con programas parecidos a los Expedientes de Regulación Temporales de Empleo (ERTE). Estos programas que permiten a las empresas suspender contratos temporalmente o reducir el tiempo de trabajo de parte o de la totalidad de sus plantillas se denominan en la literatura económica Programas de Trabajo a Tiempo Reducido (PTTR).  Con estos programas se pretende impedir el aumento masivo del desempleo, preservar las rentas de los trabajadores afectados, y salvaguardar el capital humano específico, y, en consecuencia, la productividad de las empresas y los salarios de cara a la reactivación. En un Policy Paper de Fedea  hacemos un repaso de la evidencia empírica sobre ERTEs desde una perspectiva comparada que resumimos aquí.

Los programas de trabajo a tiempo reducido (PTTR) similares a los ERTEs han alcanzado una amplísima cobertura en el inicio de la Crisis del Covid-19. Según Müller y Schulten (2020, gráfico en cabecera de esta entrada), a finales de abril de 2020, estos programas cubrían a más de 42 millones de trabajadores en la UE27 (cerca del 27% del total). Suiza, Francia, Italia y Luxemburgo protegían ya entre un 40 y un 50% de sus trabajadores con este tipo de instrumento. España con una tasa de cobertura estimada con la información disponible en estas fechas del 24.1% se situaría a menos de 3 puntos de Alemania, cifra muy similar a las del Reino Unido y Holanda, y muy por encima de las tasas estimadas para los países escandinavos. Estas tasas de cobertura no tienen precedentes. Según Cahuc y Carcillo (2011), el país con mayor cobertura en el año 2009, fue Bélgica con algo menos del 6% y la mayoría de los países OCDE se sitúo por debajo del 2%. De hecho, en el caso de España, los 3,4 millones de trabajadores cubiertos por ERTE a finales de abril de 2020 equivalen a la suma de todos los trabajadores con expedientes de suspensión de contrato desde inicio del año 1993, es decir, en los últimos 27 años.

La crisis del COVID-19 reúne todas las características para el uso beneficioso y a gran escala de los PTTR. Las medidas de confinamiento han impuesto un parón de actividades en muchos sectores (cuyos efectos se extienden al resto de la economía por la interrupción de las cadenas de producción) y una falta generalizada de liquidez. Además, una vez superada la crisis sanitaria, muchas actividades podrán volver a niveles de actividad y empleo similares a los que había hace solo unos meses. En este contexto, la teoría económica muestra que los PTTR son un instrumento más eficaz y menos costoso que alternativas como el pago de prestaciones por desempleo a los trabajadores despedidos o subsidios salariales. En particular, al ser una compensación por las horas no trabajadas el uso de los PTTR se suele concentrar en las empresas más afectadas por las dificultades económicas (e.g. Cahuc et al. 2018; Cahuc 2019).

Sin embargo, como toda subvención, los PTTR también producen efectos no deseados. La literatura económica suele enfatizar el riesgo de peso muerto y efectos de desplazamiento. Se genera peso muerto en aquellos casos en que los puestos de trabajo incluidos en un PTTR se hubieran preservado igual en ausencia de las ayudas. Por el contrario, los efectos de desplazamiento se refieren a una situación en que los PTTR permiten preservar empleos que son inviables sin ayudas tras la recuperación. Por último, existe un riesgo de que los PTTR retrasen la recuperación del empleo y la movilidad de trabajadores hacia empresas más productivas.

El uso intensivo de los PTTR en la anterior crisis por parte de varios países y su aparente éxito en la estabilización del empleo han sido objeto de bastante estudio. La mayor parte de los estudios basados en datos macroeconómicos encuentran un claro impacto positivo de los PTTR en el nivel de empleo indefinido. Por el contrario, los estudios basados en datos individuales, muchos para el caso alemán, no solían ofrecer resultados concluyentes debido a problemas de identificación. Sin embargo, en la actualidad hay tres estudios muy rigurosos que permiten cuantificar los efectos causales de los PTTR: Giupponi y Landais (2018) para Italia, Cahuc et al. (2018) para Francia y Kopp and Siegenthaler (2020) para Suiza. Los tres confirman la existencia de un impacto positivo en el empleo de las empresas que se beneficiaron de un PTTR. En el caso de Italia el impacto fue transitorio mientras que los estudios para Francia y Suiza encuentran un impacto duradero. Además, según estos dos estudios encuentran un impacto positivo de los PTTR en la tasa de supervivencia de la empresas. En total, el programa suizo permitió salvar entre 0,21 y 0,34 empleos por cada trabajador incluido en un ERTE, mientras que la cifra comparable para Francia es 0.2. Además, el coste asociado era muy moderado. Según Cahuc et al. (2018), el coste de cada puesto de trabajo salvado por los ERTEs equivale a 6,8% del coste laboral anual medio por trabajador, mientras que los cálculos de Kopp y Siegenthaler sugieren los PTTR generaron un beneficio neto. Por último, en Italia los ERTEs habrían generado un aumento de 2% en el bienestar social, aunque estos solo habrían retrasado los despidos en vez de generar aumentos permanentes en el empleo.

La adaptación de los ERTEs

En el caso de España, los ERTE por fuerza mayor han ayudado a amortizar el primer golpe de la crisis del COVID-19 aunque no evitaron la pérdida de casi 900 mil empleos en marzo. Sin embargo, lo difícil viene ahora. Es decir, conseguir que el mayor número posible de las personas incluidas en ERTE puedan reincorporarse a sus empleos y que el resto consiga otro empleo. El gobierno ya ha tomado algunas medidas, como la desvinculación de la duración de los ERTE por fuerza mayor del Estado de Alarma. Sin embargo, queda la importante tarea de definir el marco que regulará las ayudas a partir de julio y que debería permitir la reincorporación gradual de los trabajadores, compaginando un nivel adecuado de protección con incentivos a la movilidad para los trabajadores cuyo puesto de trabajo no se puede garantizar.

La primera prioridad es clarificar en qué condiciones las empresas podrán transformar los ERTE por fuerza mayor en ERTE por razones económicas. En particular, conviene definir claros criterios de tal manera que la transformación sea automática para las empresas que cumplen los requisitos y solicitan la transformación. Además, hay que avanzar en la flexibilidad del sistema permitiendo la adaptación periódica de los parámetros del ERTE a la situación de la empresa a través de procedimientos ágiles y anticipando la posibilidad de rebrotes de la pandemia. El mayor riesgo es una retirada prematura de las ayudas que dañe innecesariamente el tejido empresarial y el empleo en sectores donde existe un claro margen de mejora a finales de junio.

La segunda prioridad es el diseño de un sistema de incentivos para fomentar la reincorporación de los trabajadores a un ritmo acorde con el interés general. También en esta materia España ha dado los primeros pasos introduciendo un bonus-malus con la exoneración parcial de las cotizaciones a la Seguridad Social para los trabajadores reincorporados y la reducción del 100% al 60% en la bonificación de las cotizaciones para el resto de la plantilla en las empresas con un ERTE parcial. El endurecimiento de las condiciones es quizás algo prematuro. Para incentivar la reincorporación de trabajadores en esta fase de la crisis hubiera sido suficiente la exoneración parcial de las cotizaciones a la Seguridad Social para las horas trabajadas. Sin embargo, tiene sentido que continuemos durante un tiempo con medidas que reducen el coste laboral de los recién incorporados, sea a través de exoneraciones de las cotizaciones o subvenciones salariales. Además, en esta segunda fase se podría elevar el coste de los ERTE para las empresas para evitar un posible problema de riesgo moral.

La tercera prioridad es la revisión del requisito de mantenimiento del empleo y la penalización por su incumplimiento. El acuerdo entre el gobierno y los interlocutores sociales para extender los ERTE ha introducido algunas excepciones y se ha anunciado una segunda revisión. Sin embargo, la mejor opción sería suprimir la penalización y cambiarlo por un premio a las empresas que cumplen el requisito. Hay razones de peso. Ex ante el requisito puede haber servido para que las empresas solo incluyeran en el ERTE al núcleo de trabajadores estables cuya permanencia en la empresa parecía asegurada. Sin embargo, en el trascurso de los meses, la crisis se ha ido agravando y el periodo de recuperación económica será más largo de lo previsto en marzo. En consecuencia, en la actualidad las empresas pueden tener razones objetivas de peso para efectuar un ajuste de plantilla en los próximos meses que también afecta a algún trabajador incluido en el ERTE. Penalizar estos ajustes no parece razonable y la excepción para empresas que se encuentran al borde de un concurso de acreedores es claramente insuficiente. El criterio crea inseguridad jurídica y retrasa el ajuste de plantillas en empresas con un claro exceso de capacidad. Una primera alternativa sería permitir despidos objetivos por razones económicas, pero una opción todavía mejor sería la sustitución de la penalización por una bonificación por el cumplimiento del requisito de mantener a todos los empleados afectados por el ERTE durante un mínimo de seis meses.

Por último, la cuarta prioridad es el diseño de incentivos para la formación y la re-cualificación de los trabajadores, en particular para los trabajadores en sectores donde la actividad no se recuperará por completo mientras que no haya una vacuna. Para estos sectores habrá que diseñar una estrategia que facilite la movilidad de los trabajadores a otros sectores con necesidad de mano de obra. Como primer paso se podrían mejorar las condiciones de los ERTE si las empresas ofrecen formación a sus empleados durante las horas de inactividad. Además, existe la opción de permitir la compatibilidad -parcial y limitada en el tiempo- de la prestación con el salario si el trabajador acepta otro empleo. Por último, la existencia de los ERTE ofrece una oportunidad a los servicios públicos de empleo de adelantarse a los hechos y de ofrecer sus servicios a las empresas para el desarrollo de planes para la reubicación del personal en sectores donde sobra mano de obra.

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