Federalismo, crecimiento económico y España: quo vadis?

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Por Rok Spruk

Basado en el trabajo conjunto con Juan S. Mora-Sanguinetti Economic effects of recent experiences of federalism: Analysis of the regionalization process in Spain publicado en Journal of Regional Science.

Desde tiempos inmemoriales, los economistas se han sentido intrigados por la relación entre la forma de gobierno y la riqueza de las naciones. En una contribución seminal, Weingast (1995) muestra que, teniendo en cuenta varias condiciones, los sistemas de gobierno de corte federal, en los que hay una división del poder entre el gobierno central, los gobiernos regionales y los locales son más propicias para el crecimiento económico que los sistemas donde el poder está centralizado. Estas condiciones incluyen una autonomía institucionalizada con una clara división de responsabilidades, autonomía sobre las políticas fiscales y regulatorias, fuertes restricciones presupuestarias y una garantía del mercado común con otras regiones. Los ejemplos de federalismo exitoso que preserva el mercado incluyen a los Estados Unidos o, más recientemente, a China (Jin et. al. 2005).

Es posible que el sistema federal no siempre estimule una mayor cooperación y transferencia de conocimientos, y puede imponer una restricción al crecimiento económico si la autonomía institucionalizada conserva los incentivos para imponer políticas económicas y estructurales distorsionadoras que, en conjunto, socaven el potencial de crecimiento. Cabe hablar de varios casos en este sentido: Rusia, según el trabajo de Darrell (1997) o de Argentina, siguiendo el análisis de Ardanaz et. al. (2014).

Una de las limitaciones de la bibliografía existente sobre la economía política del federalismo proviene de la ausencia de experimentos cuasi naturales claramente delineados. El caso de España proporciona un raro ejemplo de la transición institucional desde una rígida centralización política y económica hacia una descentralización generalizada y profunda en la década de 1980. En 1978, la nueva constitución democrática reconoció el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones. A partir de entonces, España aprobó los “Estatutos de Autonomía” para cada región a principios de la década de 1980, que imitan las características del federalismo asimétrico. En la década de 2000, España se embarcó en la segunda ronda de los estatutos de autonomía y amplió las disposiciones para algunas regiones como Cataluña o Andalucía.

Estimando un escenario contrafactual, es posible preguntarse y examinar cómo se hubieran desarrollado las Comunidades Autónomas españolas en la hipotética ausencia de la transición institucional hacia el federalismo que vivieron. Por lo tanto, ¿tuvo el proceso de regionalización de España un impacto positivo o negativo en las trayectorias del crecimiento económico de las regiones?

Nuestro enfoque fue aplicar el método de control sintético según lo previsto por Abadie et. al. (2015), comparando las trayectorias de crecimiento económico de las regiones españolas reales con sus réplicas, en el caso de que no hubieran tenido estatutos de autonomía. Esas réplicas fueron construidas a partir de información detallada sobre el crecimiento y las características basado en la muestra de control de 92 países y más de 200 regiones para el período 1950-2016 que no experimentaron una transición institucional hacia el federalismo, ni en los años 80 o antes, ni en 2000 y años posteriores.  De acuerdo con la literatura, el PIB per cápita se utiliza como variable dependiente para capturar las tendencias a largo plazo en el crecimiento económico. El conjunto de variables utilizadas para buscar similitudes entre las comunidades autónomas españolas y resto del mundo, y conformar sus grupos de control comprende la dinámica del PIB per cápita antes de la adopción de los estatutos de autonomía, las características geográficas físicas, la calidad institucional a nivel de país, así como las familias del sistema legal.

La figura 1 muestra el impacto en el PIB per cápita de la primera ola de estatutos de autonomía en España. Las fechas de adopción varían desde 1979 en Cataluña y el País Vasco hasta 1983 en Madrid. Se puede observar un efecto de crecimiento duradero y positivo de este proceso de regionalización, pero temporal. Las ganancias de crecimiento se desvanecen, de hecho, a principios de la década de 2000. Se hace evidente que algunas regiones se han beneficiado mucho de la autonomía subnacional como Galicia, Castilla y León, Extremadura y Castilla La Mancha. Aunque los mecanismos exactos de transmisión de la ganancia de crecimiento están más allá del alcance de nuestra investigación, parece que las Comunidades Autónomas con un ingreso per cápita relativamente más bajo se beneficiaron algo más que sus pares más ricos de la primera ronda de estatutos de autonomía.

Sin embargo, las excepciones no justifican la regla, ya que parece haber una heterogeneidad sustancial del efecto tanto en el espacio como en el tiempo. Las trayectorias de crecimiento de algunas comunidades autónomas como Murcia y Cantabria se caracterizan tentativamente por rupturas estructurales dado que su trayectoria de crecimiento contrafactual estimada es considerablemente mejor que la de sus contrapartes observadas.

Figura 1: Efecto del PIB per cápita de la primera ronda de estatutos de autonomía en las comunidades autónomas, 1950-2016

El impacto sobre el crecimiento económico de la segunda ola de estatutos de autonomía, en el entorno de los 2000, es algo más intrincado y complejo de analizar en comparación con la primera ola. Esta segunda oleada se caracteriza por dos rasgos distintivos: por un lado, el momento de introducir la reforma no es uniforme y difiere considerablemente entre comunidades. El momento de aprobación del segundo estatuto de autonomía en nuestra muestra oscila entre 2006 en Cataluña y 2011 en Extremadura. Por otro lado, los nuevos estatutos en siete comunidades autónomas sustituyeron a los estatutos de autonomía originales pero las regiones con mayor nivel de competencias como el País Vasco no sustituyeron el estatuto original.

En adelante, las comunidades en proceso de cambio del estatuto autonómico original sirven como una aproximación de segundo orden del efecto del estatuto autonómico dado que la segunda ola no ha sido muy difundida. Para acomodar la noción de sincronización escalonada de adopción en nuestro análisis, procedemos en dos pasos. En el primer paso, el período de tiempo bajo investigación se reduce para incluir solo los años 1986 y posteriores. Esta manera asegura efectivamente que el período previo a la adopción desde la primera ola no se considere en el análisis para evitar la confluencia temporal de la primera y la segunda ola de reformas.

Figura 2: Efecto sobre el crecimiento económico de la segunda ronda de estatutos de autonomía en las comunidades autónomas, 1986-2016

La figura 2 muestra el impacto en el crecimiento económico de la segunda ola de estatutos de autonomía en el conjunto de comunidades autónomas afectadas. En marcado contraste con la primera ola de estatutos de autonomía, la segunda ola se caracteriza por un debilitamiento en el crecimiento económico. Las estimaciones  apuntan a un efecto en el PIB per cápita promedio de alrededor de −4,2% en comparación con los grupos de control sintético a nivel de país.

El efecto de crecimiento negativo es en cualquier caso diverso entre las Comunidades Autónomas. Mientras que podría observarse un efecto positivo en Aragón (+2.4%) y Cataluña (+3.9%), el efecto estimado es negativo en el resto. Incluso para las comunidades impactadas positivamente, la prima de crecimiento no es estadísticamente significativa a nivel convencional y se desvanece rápidamente. El efecto de crecimiento promedio estimado negativo está, por lo tanto, en el rango entre −4,1% en Andalucía y −11% en Valencia, y parece ser estadísticamente significativo a nivel convencional.

Estos hallazgos apuntan a que la segunda ola de estatutos de autonomía está asociada a pérdidas de crecimiento. En particular, se encuentran evidencias de trayectorias de crecimiento permanentemente a la baja en Andalucía, las Islas Baleares, Extremadura y Valencia. En otros lugares, particularmente en el caso de Castilla y León, parece encontrarse evidencia de un leve efecto positivo en los primeros 2 años de la reforma que se ha vuelve negativo con el tiempo. El coeficiente de correlación entre las estimaciones penalizadas de Abadie y L'Hour (2021) y el control sintético clásico está por encima de +0,7, lo que sugiere un alto grado de similitud entre ambos conjuntos de estimaciones.

En resumen, en nuestro análisis encontramos evidencia de que el impacto de la regionalización en España ha tenido impactos mixtos, con diferencias relevantes entre la primera oleada de estatutos de autonomía (con impactos medios positivos) y la segunda. Dado que la brecha positiva inducida por los primeros estatutos de autonomía parece haber sido temporal, cabe pensar que existieron una serie de sesgos de corte institucional interna que redujeron los beneficios potenciales del crecimiento económico de la transición del centralismo a una versión asimétrica del federalismo. El análisis de la segunda ronda de estatutos de autonomía revelaría evidencia de un impacto de crecimiento negativo, en línea con los riesgos de distorsión apuntados por Weingast y otros analistas para aquellos sistemas federales que no indujeron mejoras de eficiencia.

Hay 2 comentarios
  • No puede haber mejora en la eficiencia a menos que se tenga el control de la recaudación. Los únicos territorios que pueden compararse con un sistema federal son PV y Navarra. Es muy difícil que los votantes puedan exigir a sus políticos eficiencia si la hacienda pública es un extraño e infumable mix entre "cuota estatal" y "cuota autonómica" del IRPF, impuestos cedidos que unos usan y otros no, IVA e IS controlados por el gobierno central y una jacobina tendencia a centralizar organismos comunes, sistemas radiales de comunicación y transporte centro-periferia. El Eje Mediterráneo sin terminar en 40 años y las estaciones de AVE con un pasajero al día son ejemplos pero hay muchos otros, algunos benefician a CCAA "ricas" y otros a las "pobres", pero es todo Ex-machina, ineficiente por definición. También habría que eliminar del estudio afectación macro procedente del exterior. El proceso de globalización y deslocalización afectó a las industriales y la burbuja del ladrillo más a las de la costa y el centro. Se observa que el centro (la CAM) sale beneficiada en cualquier caso. De momento.

  • Interesante pero no creo que pueda hablarse de experimento natural en el caso de los primeros estatutos. Tras la muerte de Franco cambiaron muchas cosas en España, siendo la creación de las CCAA solo una de ellas. Es decir, los periodos antes y después no son comparables que, en mi opinión, es lo típico del experimento natural: que los grupos a comparar sean iguales por todo lo demás.

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