Por Andoni Montes-Nebreda y Xabier Gainza.
En ocasiones, las políticas públicas cumplen su objetivo principal, pero no logran el éxito por cuestiones de índole social o político. La esfera de las políticas ambientales está generando muchos ejemplos de medidas que logran hacer de la sociedad un lugar más sostenible, pero que, sin embargo, terminan fracasando por falta de apoyo social. Algunas incluso, se malogran antes de ni siquiera ver la luz, como las subidas de la fiscalidad verde en Francia frustrada por el movimiento de los chalecos amarillos.
Éste fue el caso vivido en Gipuzkoa en lo que se conoció como la “Guerra de las basuras”. Tras las elecciones forales y municipales de 2011, la primera convocatoria en la que la izquierda abertzale pudo concurrir en todos los municipios tras su legalización definitiva, los municipios gobernados por mayoría absoluta por Bildu fueron implantando el sistema puerta a puerta (PaP) con el objetivo de reducir la generación de residuos urbanos y mejorar la calidad de la recogida separada. La medida, además, buscaba hacer redundante la incineradora de Zubieta, cuya construcción y puesta en marcha había paralizado la Diputación Foral de Gipuzkoa, gobernada por la misma coalición. Durante el mandato 2011-2015, el sistema se extendió por Gipuzkoa, hasta alcanzar a 37 municipios de un total de 88.
El PaP consiste en la sustitución, a veces parcial, de los tradicionales contenedores, por una recogida individualizada sujeta a un calendario semanal y un control sobre la correcta separación de cada fracción de residuos. El despliegue del PaP logró mejorar significativamente las tasas de recogida separada en Gipuzkoa, que ya registraba buenos datos en comparación con las malas cifras de la mayor parte de España. En solo 4 años, la tasa se incrementó en 22 puntos porcentuales, como muestra la Figura 1.
Figura 1. Evolución de la tasa de recogida separada de residuos urbanos (%).
Fuente: Gainza & Montes-Nebreda (2023).
Estos resultados, positivos en lo ambiental, coinciden con la evidencia reciente para Cataluña. Hace unos meses, los profesores Jordi Jofre-Monseny y Pilar Sorribas-Navarro publicaban en este mismo blog una entrada evaluando el efecto causal del incremento del canon de residuos y la adopción del sistema de recogida PaP en este territorio. Los autores destacaban que, en tan solo dos años, el sistema PaP había logrado reducir las aportaciones a vertedero en 200 kg/persona/año, mientras que el porcentaje de basura reciclada aumentaba en 35 puntos porcentuales. Además, encontraron que los datos de gestión de residuos urbanos en Cataluña mejoraron tras las subidas del canon de residuos porque éste empujó a la extensión del PaP a nuevos municipios.
Sin embargo, a pesar de la similitud de resultados en términos ambientales de ambos casos, la experiencia catalana difiere (mucho) en su éxito social y político. Mientras la implantación del PaP en Cataluña ha sido relativamente pacífica y no ha parado de crecer desde inicios de siglo, hasta superar los 300 municipios (de un total de 947); en Gipuzkoa, tras una rápida implantación, pasó a limitarse a tan solo 11 municipios al final del siguiente mandato (2015-2019).
Figura 2. Mapa del puerta a puerta en Gipuzkoa al final de los mandatos 2011-2015 (izquierda) y 2015-2019 (derecha).
Fuente: Gainza & Montes-Nebreda (2023).
¿Qué ocurrió? Esto es lo que tratamos de explicar Xabier Gainza (UPV/EHU) y Andoni Montes-Nebreda (UPV/EHU – Ituna & ICEI/UCM) en “The Waste War: on the electoral costs of local sustainability policies”, recientemente publicado en Journal of Environmental Policy & Planning.
Aunque la implantación del PaP en cuatro municipios guipuzcoanos previa a 2011 había sido pacífica - entre ellos Usurbil, considerado ejemplo de buenas prácticas en esta materia-, su rápida extensión tras el éxito electoral de la izquierda abertzale sí fue fuertemente contestada por la oposición y movimientos vecinales. Así, los medios recogieron las fuertes críticas en titulares como “La guerra de las basuras”, “Rebelión en Gipuzkoa contra el puerta a puerta” o “La gestión de los residuos, la pesadilla de Bildu”. Los ciudadanos en municipios como Bergara o Zumaia se movilizaron colgando sus basuras de los balcones a modo de protesta. Las críticas se centraban en distintos motivos: desde económicos, al alegar que el sistema era más costoso que el tradicional por contenedores, hasta los malos olores, la falta de intimidad por la inspección individualizada de las bolsas, o la incomodidad de cumplir horarios y no poder sacar todas las fracciones de basura a diario.
Por su parte, la oposición alegó que el proceso fue impuesto y careció de la participación de los vecinos. Por eso, su principal reclamación fue la celebración de consultas a nivel local para decidir entre el PaP o la vuelta al tradicional sistema de contenedores, añadiendo el “quinto contenedor” para la fracción orgánica, a pesar de sus peores resultados en términos de calidad de la recogida separada (mayor porcentaje de impropios).
Las encuestas llevadas a cabo en aquel momento, justo tras las elecciones de 2015, muestran un rechazo generalizado al PaP, con un 65% de los guipuzcoanos en contra. Sin embargo, el rechazo era menor entre los votantes de Bildu (62%), que entre los de la oposición, liderada por el PNV (85%). Así, el 70% de los ciudadanos expresaban su preferencia por “quinto contenedor” frente al PaP. Estos datos, los titulares de prensa y la mera existencia de encuestas centradas en la gestión de residuos reflejan la preeminencia que alcanzó este debate durante la campaña electoral de aquel año. Las elecciones locales se habían transformado en un plebiscito sobre el PaP.
Así, en este artículo quisimos contrastar si el PaP pasó factura electoral a los alcaldes y alcaldesas que lo habían implantado. Aprovechamos la homogeneidad y la existencia de una tendencia electoral previa paralela de los municipios guipuzcoanos para estimar el efecto causal del PaP en las elecciones locales de 2015 y 2019 en el territorio histórico. Esto nos permitió estimar un modelo de diferencias en diferencias en el que la implantación del sistema PaP constituye el tratamiento y el resto de municipios conforman el grupo control. Los resultados muestran cómo en 2015, a pesar de la inexistencia de un castigo electoral estadísticamente significativo para los alcaldes que lo implantaron, sí se premió a la posición, que en media logró 12 puntos porcentuales más de voto en los municipios que habían implantado el PaP. Por el contrario, tras la eliminación del sistema durante el siguiente mandato, en 2019, sí se observó un castigo de 12 puntos a la coalición abertzale en los municipios que recuperaron el sistema de contenedores.
El fracaso del PaP en Gipuzkoa, a pesar de su éxito ambiental, puede explicarse por la mala comunicación de los ayuntamientos sobre los beneficios del sistema. Y es que, pese al intenso debate público, las encuestas recogían que los ciudadanos no tenían claro qué modelo de recogida era más efectivo. A ello debe añadirse el clima de polarización y falta de confianza en los ayuntamientos, que hicieron alinearse a los vecinos según sus posiciones políticas y no según el componente verde de la medida. Finalmente, la existencia de una propuesta alternativa concreta - la consulta sobre el quinto contenedor- percibida como más eficiente y democrática terminó de decantar la balanza en favor de esta última opción.
El de la guerra de las basuras es solo un ejemplo más que demuestra cómo el éxito de las políticas verdes no depende únicamente de su eficacia ambiental, si no que éstas deben contemplar factores sociales y políticos para evitar fracasar y poner en riesgo los avances logrados.
