Hace unas semanas, varios “grandes” de la economía en España nos ilustraban con uno de esos post necesarios cada cierto tiempo: avances y retos de la investigación en Economía. En este abogaban porque la comunidad científica (y quien quisiera) tuviera acceso libre a la utilización de datos generados por las Administraciones Públicas, aprovechando la digitalización de datos.
Siguiendo esta recomendación, y el desarrollo de la economía empírica y experimental (piense en los trabajos de los premios Nobel de Economía de 2019), el uso de la información mejoraría no solo el conocimiento de aquello que se estudie, sino la eficiencia en el uso de los fondos públicos.
Hoy traemos un caso en el que este reto de la sociedad podría aplicarse: el dinero público que subsidia el transporte para las ayudas a residentes.
Veamos:
Orígenes y actualidad
Unir las islas y acercar al continente la población de las regiones no peninsulares de España (Baleares, Canarias, Ceuta y Melilla) es una aspiración político-popular (relación endógena donde las haya…) que cuenta al menos con sesenta años de historia. De hecho, hasta donde conocemos, el primer paso legal fue durante la dictadura, recogiendo la Ley 118/1960 un descuento del 12% para vuelos a Canarias desde Península.
En las rutas Canarias-Península, la distancia genera una casi imposible competencia intermodal, que confiere al transporte aéreo un elemento esencial para la movilidad en las islas. Actualmente la relevancia social de dicha movilidad es tal, que incluso el sistema de ayudas a residentes supuso el eslogan de un partido político de Canarias para las elecciones nacionales de abril de 2019.
Los días 28 y 29 de enero de 2020 se celebró en Las Palmas de Gran Canaria una
cumbre entre los presidentes de las regiones antes mencionadas. Un día antes y de forma separada a esta, varios investigadores y personal técnico fuimos invitados para debatir las diferentes posturas respecto del actual sistema de subsidios a residentes.
De la cumbre política (no así de la técnica, de la que nada trascendió), surgió una
declaración institucional de los representantes, con una batería de propuestas a plantear al Gobierno de España (y que no entraré a valorar directamente).
Y todo esto, ¿por y para qué? Desgranemos el problema.
El sistema
En un post anterior, Xavier Fageda, Jorge Valido y un servidor, describimos las principales características de este sistema, pero resulta de interés recordarlas. Desde la liberalización del mercado aéreo (1992), se han aplicado dos principales políticas en Europa para la conexión aérea y/o marítima de zonas alejadas: las obligaciones de servicio público (OSP) y los descuentos a residentes.
Las OSP pueden implicar la regulación de acceso al mercado, y de los niveles de servicio y precios. Por su parte, los descuentos a residentes suponen un subsidio ad valorem, que en España ha pasado del 10-12%, a un actual 75%, aplicable para todos los residentes en dichas zonas en sus transportes aéreos o marítimos entre islas o con la Península.
En 2018 se concedió variar el porcentaje subvencionable del 50 al 75% que, según datos del Ministro (aclarar que no aportó informe justificativo y habló de precios medios), supuso que los trayectos Canarias-Península aumentaran un 20% sus precios. En los últimos meses se ha producido el encargo de varios estudios a la Airef, Universitat Pompeu Fabra y CNMC, cuyos resultados deberán conocerse en breve.
¿Cuánto dinero público anual supone este sistema? Años anteriores se situaba sobre 300-400 millones de euros, pero las últimas estimaciones, correspondientes a 2019, hablan de 700 millones, para dicho año.
Los efectos (y los afectados)
Huelga decir que los subsidios al transporte son una intervención pública en un mercado que, en este caso, la evidencia empírica disponible hasta el momento para el caso español (aquí y aquí, por ejemplo), o incluso para el sector marítimo, señala efectos económicos inesperados (si no consideras la teoría económica, obviamente): el subsidio incrementa los precios finales.
El origen de este efecto es múltiple: diferentes elasticidades entre oferta y demanda, reducida competencia, costes, etc. Pero, visto de otra perspectiva, se puede resumir en la existencia de dos individuos con muy diferente disposición a pagar: el residente y el no residente. Aunque ambos a título individual estén dispuestos a pagar una misma cantidad por viajar en una ruta determinada (supongamos 80€), el residente tiene la ventaja que el Estado le “ayuda” a mejorar esa disposición 4 veces más (320€). Y esto lo conoce la aerolínea, actuando en consecuencia, sobre todo si no hay competencia en la ruta (reitero, a consecuencia del subsidio).
En resumen, ¿qué consecuencias tiene el descuento a residentes? i) aumento de precios para los consumidores; ii) transferencia de recursos públicos hacia las aerolíneas; iii) medida que puede alcanzar situaciones regresivas (piense en billetes en primera clase); iv) aumento de la demanda de viajes de residentes, si efectivamente los precios-residentes se reducen tras cambios en los porcentajes de subsidio; v) encarecimiento del precio para no residentes.
¿Es este el único mecanismo que se puede aplicar, además de la OSP? No, no es el único mecanismo que existe para tratar de mejorar la conectividad de las regiones remotas. Una buena revisión a estas políticas puede verse en Fageda, Suárez-Alemán, Serebrisky y Fioravanti (2018).
¿Qué hacer?
La respuesta ni es sencilla, ni es única. La evidencia empírica sustenta que el actual sistema genera incentivos que desvirtúan los resultados iniciales, suponen un coste de oportunidad de los fondos públicos y afectan incluso a la competitividad de las regiones desde un punto de vista turístico.
Modestamente me atrevo a aportar algunas ideas al debate sobre este fallo regulatorio, que tienen que ver con la idea aportada por Arellano y otros en el post mencionado al principio.
Primera: la transparencia debería ser la base que guiara esta cuestión y, por ello, los datos deberían ser públicos (de forma anonimizada, obviamente) para que, quien quisiera, analice el mercado (de la misma forma que en EEUU el 10% de los billetes lo son).
Segunda: evaluación, evaluación, evaluación. Los estudios que se publicarán en breve darán fortaleza a los argumentos acerca de los efectos del subsidio, así como del cambio del 50 al 75%. Pero la investigación empírica debería estar en las acciones obligatorias de cualquier Gobierno. Como Javier Ferri nos descubrió, del mobiliario urbano de Valencia y acerca del premio al profesor García-Montalvo, “la investigación económica no da votos, pero puede evitar otra burbuja inmobiliaria”. Aplíquese la frase a cualquier sector.
Tercera: ¿qué tipo de intervención pública es la mejor, sobre todo en rutas de alta demanda? Los subsidios no están generando los efectos previstos. ¿Y si se revisan otras opciones? ¿Y si hubiera que aplicar diferentes mecanismos en diferentes rutas? Por ejemplo, no es igual el volumen de pasajeros y la frecuencia en la ruta Gran Canaria-Tenerife que en Gran Canaria-El Hierro. Y, claramente, esta última requiere de intervención, dada la reducida población y la prácticamente ausencia de frecuencias marítimas.
Cuarta: en la medida de lo posible, mejorar los niveles de competencia en las rutas. Soy consciente de la dificultad de implementación de esta medida, máxime en un contexto donde alguna de las principales compañías low-cost, que son las únicas que disciplinan el mercado, están abandonando algunas bases (que no rutas).
Conclusiones
Acceder a datos, mejorar la transparencia y permitir la evaluación económica logrará una discusión de efectos argumentada que, a buen seguro, retornará mejores resultados para el bienestar de toda la sociedad. Apliquemos el conocimiento, pensando siempre que nada es gratis.
Hay 5 comentarios
Juan Luis, gracias por su post que deja bien claro dos puntos. Primero, el "desarrollo de la economía empírica y experimental" referido en la introducción del post es importante para la ingeniería social, no para explicar la historia económica de la humanidad (es decir, para el objetivo científico del análisis económico). Ese desarrollo, que mucho se beneficia de una mayor disponibilidad de datos (a pesar de no ser verificados seriamente), permite (a) más "relaciones causales" pero que no pasan de correlaciones "algo más sofisticadas" ya que muchas de ellas no tienen base teórica, y (b) estimaciones de magnitudes relevantes para entender una situación específica pero imposible de generalizar porque el análisis no identifica claramente las circunstancias que determinan un valor alto o bajo (o peor, positivo o negativo) del parámetro en consideración.
Segundo, su post deja claro la limitación grave de considerar una intervención específica en la solución de un problema, es decir, en la tarea propia de la ingeniería social. En muchos países, la inclusión de territorios poco habitados y distantes es parte de "la política de integración nacional” y se recurre a varios tipos de intervención, jamás a un único tipo (lo mismo pasa con intervenciones para otros objetivos políticos). Por supuesto, las consecuencias de un tipo de intervención dependen de las otras intervenciones, y no es apropiado centrarse en una ignorando a las otras (como es tan común en las evaluaciones de políticas públicas). Sí, las políticas deben evaluarse ex-ante y ex-post pero en función del resultado esperado (p.ej., integración territorial) y tomando en cuenta todas las intervenciones dirigidas a ese propósito.
Estimado/a Enrique Uno,
gracias por su positiva reacción al post. Comento:
1. Efectivamente, la economía empírica y experimental a la que hice alusión ha abierto un enorme campo para estudiar relaciones de causalidad. Y he ahí donde quise centrar el primer paso del post: utilizar datos administrativos (que existen) para evaluar una política.
2. En ningún caso mi intención no es criticar la intervención per se, sino que el mecanismo actualmente utilizado parece conducir a resultados ineficientes respecto al uso del dinero público. Y, para evitarlo, utilicemos el punto 1.
Espero haber aclarado.
Un saludo
Juan Luis
Estimado Juan Luis,
Coincido en que no resulta preocupante el intervencionismo con dinero público en un mercado para regular o corregir problemas no deseados.
En este caso, si vivo en Canarias, agradezco que el precio del billete a la península, me salga más barato. Aunque con 700 millones del erario público sale más a cuenta montar una aerolínea low cost para conectar regiones periféricas. Coexistiendo ambos modelos.
La oportunidad de negocio dimana de la necesidad y el grado de información. Existe una demanda (necesidad) potencial y escasa información (del modelo oferente). El marco ideal para invertir.
Respecto a la economía empírica o experimental considero que el objeto de estudio (el ser humano), no puede reducirse sin perder la perspectiva del fenómeno económico. Por lo que nunca será posible alcanzar (ni aunque dispongamos de todos los datos) un nivel de comprensión que nos permita un grado aceptable de previsión a medio, largo plazo.
A no ser que empecemos a incluir en nuestros trabajos, junto con el valor incuestionable de la interpretación de datos empíricos, un análisis en profundidad, de los anhelos y motivaciones reales de los agentes económicos, más allá de ese cajón de sastre, que representa la "racionalidad", no llegaremos a tener una panorámica sobre el fenómeno económico en su conjunto.
Mis ideas son todas gratis,
Un cordial saludo.
Excelente post, analiza bien el origen y toca sin complejos el tabú de una subvención “igual” a cada viaje. Cosa q es una ilusión, porque lo único q es igual es el porcentaje; su coste y su impacto son muy diferentes
Con estos descuentos, la tradicional discriminación de precios en hora punta/valle simplemente es irrelevante...
Hace tiempo publiqué este post sobre la posibilidad de discriminar las bonificaciones al transporte en una virtual “Tarjeta Única Canaria”, y sigo pensando q es un camino q deberíamos explorar
http://www.cajasietecontunegocio.com/temas/logistica/item/tarjeta-transporte-canarias
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