Por Guillermo Orfao y Miguel Ángel Malo
Las políticas activas de empleo son una de las principales intervenciones públicas para reducir el desempleo y mejorar la inserción laboral. En el caso de algunos colectivos, como las personas mayores de 50 años, las políticas activas han cobrado cada vez una mayor importancia debido a los problemas que experimentan estos individuos para volver a encontrar un empleo a esas edades. Estas limitaciones están relacionadas con los requisitos de los empleos disponibles, la posible obsolescencia de los estudios que cursó la persona o la falta de apoyo específico por parte de las oficinas de empleo públicas. En general, se reconoce ampliamente que la edad es uno de los factores de riesgo para entrar en una situación de desempleo de larga duración. Los desempleados mayores siempre son mencionados de manera explícita en las llamadas “estrategias de activación” de las políticas de mercado de trabajo, impulsadas por la Comisión Europea y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que buscan acelerar la transición del desempleo al empleo. Las políticas activas de empleo son elementos clave de estas estrategias.
Pero, ¿cuán efectivas son las políticas activas para los desempleados mayores de 50 años? ¿Realmente incrementan la probabilidad de que encuentren empleo? ¿Tienen todas el mismo impacto o algunas son más efectivas que otras? Hasta el momento, evaluaciones previas han mostrado un efecto positivo de este tipo de políticas sobre el conjunto de la población, observándose efectos heterogéneos entre los mayores de 50. Sin embargo, esta evidencia general previa también muestra que estas políticas son más efectivas en el largo plazo (algo que puede ser problemático para los mayores de 50) y que no afectan por igual a todos los grupos de la población (por lo que los resultados generales podrían no ser válidos para los mayores).
Por estas razones, hemos analizado el impacto que las políticas activas tienen sobre la probabilidad de transitar a un empleo para los mayores de 50 años, aprendiendo de las evaluaciones disponibles, en este caso entre 2008 y 2016, en diferentes países como Alemania, Bélgica, Francia, Países Bajos y Suiza. El artículo se acaba de publicar en la revista Ageing & Society.
¿Cómo podemos analizar el impacto de “muchas” políticas activas?
Cuando analizamos la efectividad de una política es muy importante evaluar el impacto de esta comparando los beneficiarios con un grupo de control de no beneficiarios igual en promedio al de beneficiarios. Es decir, para analizar el efecto neto de una política determinada se deben comparar dos grupos de individuos con las mismas características pero que tan solo se diferencian en la participación o no de dicha política. A estas evaluaciones se les conoce como evaluaciones de impacto. Ahora bien, cuando tenemos varias evaluaciones de impacto de un determinado tipo de políticas con diferentes resultados, ¿cómo podemos obtener un aprendizaje de todo ese conjunto de evaluaciones “a la vez”? Pues podemos hacer una evaluación de todas esas evaluaciones, es decir, una metaevaluación.
En economía laboral no hay demasiadas metaevaluaciones. Fue Jochen Kluve (de la Universidad Humboldt) quien introdujo la práctica de la metaevaluación de las políticas activas de mercado de trabajo a partir de 2010 (aquí, aquí y aquí, por ejemplo). Una metaevaluación requiere de una cierta homogeneidad tanto de las políticas evaluadas como del impacto que se considera de esas políticas. Esto último muchas veces se resuelve no tomando el tamaño estimado del impacto de la política, sino meramente si ha tenido un efecto significativo o no. Para poder introducir el tamaño de los impactos estimados (con sus correspondientes errores estándar) el esfuerzo de recogida es mucho mayor y el requisito de considerar estimaciones homogéneas hace que se queden fuera más evaluaciones, aunque comenzamos a tener metaevaluaciones de este tipo para las políticas activas en general. Nosotros lo hemos hecho limitándonos a un colectivo, el de los desempleados mayores de 50 años.
El primer paso es seleccionar las evaluaciones que formarán parte del análisis, para lo que consultamos seis bases de datos. En primer lugar, acudimos al Center for Research on Impact Evaluation (CRIE), un repositorio creado por la Comisión Europea para mejorar la evaluación de las políticas promoviendo el uso de contrafactuales en el análisis. Posteriormente, consultamos otras bases como Google Scholar, Dialnet, Scopus, el trabajo de Boockman y Brädle de 2015 donde se revisan diversas evaluaciones sobre las políticas destinadas a los desempleados mayores de 50 años y la bibliografía completa de todos los trabajos recogidos en estas bases de datos.
Este proceso, nos llevó a quedarnos con 6 estudios que contenían un total de 82 impactos estimados del efecto de las políticas activas de empleo a través de la probabilidad de encontrar un empleo. El tamaño del efecto promedio nos permite medir el efecto agregado de diferentes políticas activas destinadas a los desempleados mayores de 50 años de acuerdo a diferentes variables: tipo de política, metodología, tiempo transcurrido desde la implementación y el sexo de los beneficiarios.
¿Son realmente efectivas todas las políticas activas de empleo?
En promedio, las políticas dirigidas a este colectivo tienen un impacto ligeramente negativo (sí, negativo) sobre la probabilidad de encontrar un empleo (-0.8 puntos porcentuales), efecto que desaparece a partir de los 24 meses de la aplicación de la política. Sin embargo, se observa un efecto diferente al analizar el tipo de política. El efecto negativo de las políticas activas se debe al impacto de las políticas de creación directa de empleo sobre la probabilidad de encontrar un empleo (-3.9 p.p.).
Gráfico 1. Impactos estimados y efecto promedio de las políticas de formación, asesoramiento y ayuda a la búsqueda de empleo.
Nota: ES: tamaño del efecto. CI: intervalo de confianza. Fuente: Elaboración propia.
Por el contrario, como muestra el gráfico, las políticas de formación tienen un impacto positivo, tanto cuando se desarrollan solamente cursos formativos como cuando se combinan con ayuda a la búsqueda de empleo. El gráfico muestra que los efectos de estas políticas están, en general, a la derecha del cero. Aunque un buen número de ellos tienen un intervalo de confianza que incluye el cero, el efecto conjunto (que aparece abajo, representado por un rombo sobre una línea roja) es de 2 p.p. y se puede distinguir respecto de cero. Además, el detalle de las metarregresiones incluidas en el artículo muestra que este conjunto de políticas activas tiene un impacto positivo de entre 1,7 y 2,4 p.p. a partir de 12 meses tras la implementación de la política.
También encontramos diferencias entre hombres y mujeres. Las políticas activas son algo más efectivas para las mujeres desempleadas mayores de 50 en comparación con los hombres desempleados de la misma edad.
Finalmente, no pudimos incluir las políticas de subsidios a la contratación exclusivamente para mayores de 50 ya que las pocas evaluaciones disponibles no eran comparables con el resto. No obstante, los resultados de las evaluaciones existentes son interesantes y útiles para tener una visión de conjunto: los impactos son positivos cuando el subsidio se combina con asesoramiento a los parados mayores o a las empresas.
Poniendo los resultados junto a otras evaluaciones
Nuestra intuición inicial era que la formación no sería muy efectiva para los mayores de 50, porque es una inversión y hace falta tiempo para rentabilizarla, algo que no tienen en exceso estos desempleados por su cercanía a la jubilación. Que los efectos sean máximos al año de la implementación de la política muestra que hay que tener paciencia, pero también que para algunos de estos desempleados eso puede ser “mucho tiempo”. De ahí que los resultados de los subsidios a la contratación abran una puerta a focalizar esta política en quienes tienen menos tiempo por delante para rentabilizar la inversión (por ejemplo, los más próximos a los 60).
Aunque no podemos ignorar que los programas de creación directa de empleo pueden ayudar a determinados grupos con problemas serios de integración laboral, los resultados muestran que estos programas son un fin en sí mismo, ya que disminuyen la probabilidad de encontrar empleo una vez finalizada la política y ese efecto negativo tarda más de 1 año en desaparecer. Por lo tanto, parece claro que son preferibles las políticas de formación, si el objetivo de las instituciones públicas es reducir el desempleo entre los mayores de 50. De ahí que la posición adoptada por los países europeos a favor de estas políticas sea positiva en términos de reducir la tasa de desempleo.
Algo que está claro es que a la hora de implementar las políticas activas de empleo es muy importante definir el objetivo y la población a la que estas van destinadas, para poder focalizar de forma adecuada las políticas que se van a utilizar. Además, es relevante recordar que los efectos observados tienden a ser mayores en el largo plazo.
Para terminar, recordemos que con la evaluación de impacto de las políticas aprendemos mucho sobre su efectividad y cuando tenemos muchas evaluaciones de impacto de políticas semejantes podemos aprender aún más sobre qué funciona y qué no, haciendo más transparente el debate.
