La estabilidad en el empleo público y su relación con la rotación y la productividad

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Por Ricardo Estrada y María Lombardi

Crédito: gpointstudio

 

La estabilidad laboral es una característica del empleo público. La mayoría de los funcionarios públicos solo pueden ser despedidos bajo circunstancias excepcionales. Así, se busca evitar que la continuidad laboral de los funcionarios dependa de los políticos, lo cual podría favorecer el uso clientelar del empleo público. Otras ventajas de la estabilidad laboral son que reduce los costos asociados a la rotación excesiva de empleados (Akhtari, Moreira y Trucco, 2022), puede ayudar a atraer y retener a los mejores trabajadores, y puede darle a empleados y empleadores mayores incentivos a invertir en mejorar su trabajo (Autor et al., 2007; Acharya et al., 2013; Griffith y Macartney, 2014).

Sin embargo, la estabilidad laboral conlleva ciertos costos, dado que limita sustancialmente la posibilidad de despedir a trabajadores con mal desempeño, lo cual podría reducir los incentivos al esfuerzo, bajando la calidad de los servicios públicos. Más aún, la estabilidad laboral absoluta les quita flexibilidad a los gobiernos para ajustar su fuerza de trabajo a cambios en la demanda de servicios públicos entre sectores o regiones.

A pesar de que la estabilidad laboral absoluta es común en el sector público, se sabe muy poco acerca de sus efectos sobre la rotación y la productividad laboral. En un estudio reciente analizamos esta cuestión en el contexto de la educación pública en Chile.

Un “experimento natural” para estudiar el impacto de la estabilidad laboral absoluta

En Chile, los docentes de escuela pública pueden tener contratos permanentes o temporales. Los docentes con contratos permanentes son seleccionados por concurso y tienen estabilidad laboral absoluta (solo pueden ser despedidos en circunstancias excepcionales). Por lo contrario, los docentes temporales pueden ser despedidos sin indemnización una vez que finaliza su contrato (estos contratos generalmente duran un año y en muchos casos se renuevan). Más allá de estas diferencias en estabilidad laboral, los dos tipos de docentes tienen las mismas condiciones laborales. Si bien la ley chilena limita el uso de contratos temporales, esta no se cumple: en 2014 el 59% de los docentes de primaria y secundaria tenían un contrato temporal.

Para identificar el impacto de la estabilidad laboral, aprovechamos el hecho de que en enero de 2015 (antes del comienzo del año escolar), el congreso chileno aprobó una ley que obligó a las autoridades educativas a darle un contrato permanente a todos los docentes temporales que a mediados de 2014 tuviesen al menos 3 años consecutivos o 4 años no consecutivos de experiencia en el mismo municipio. Así, comparamos a los docentes temporales que tenían suficiente antigüedad con aquellos que no, usando el método de diferencias en diferencias.

Impacto sobre la retención y el perfil de los trabajadores

Usando una base de datos con todos los cargos docentes en el sistema chileno, comparamos la permanencia en la misma escuela de los docentes temporales que en 2014 tenían 3 años de experiencia consecutiva en un municipio con aquellos que en 2014 solamente tenían 2 años de experiencia. El primer grupo tiene derecho a la estabilidad laboral absoluta que otorga la ley de 2015, mientras que el segundo grupo no. Como la antigüedad incide sobre la probabilidad de permanecer en la misma escuela, restamos a esta diferencia la diferencia de docentes de 3 y 2 años de experiencia en años previos (que no son afectados de manera distinta por la ley de 2015).

Nuestra estimación de diferencias en diferencias muestra que la estabilidad laboral absoluta reduce la rotación en casi 7 puntos porcentuales luego de dos años (Figura 1). Esto equivale a una reducción del 25% con respecto a la media. Estos resultados se deben en gran parte a una caída en la probabilidad de dejar el sistema público de educación, y en menor parte a una disminución en la probabilidad de ir a otra escuela pública (en un municipio diferente).

Figura 1: Estimador del impacto de la estabilidad laboral absoluta sobre la probabilidad de dejar la escuela luego de uno y dos años

Las consecuencias de esta caída en la rotación docente dependen del perfil de los docentes retenidos. Como ya dijimos, es posible que una mayor estabilidad laboral ayude a retener a docentes más efectivos (y con mejores oportunidades en el sector privado). Sin embargo, dado que la ley otorga estabilidad laboral según la antigüedad y no el desempeño, podría ser que los docentes que se quedan en sus escuelas a causa de esta ley sean aquellos cuyos contratos no hubieran sido renovados debido a un desempeño deficiente. Para indagar al respecto, dividimos a los docentes usando una medida de su desempeño laboral: el puntaje que obtuvieron en una evaluación nacional docente realizada con anterioridad a la ley de 2015. Como muestra la Figura 2 a continuación, la estabilidad laboral absoluta disminuye la rotación de los docentes en el primer y tercer tercil de puntajes en estas evaluaciones. La magnitud similar del efecto entre los docentes más efectivos y menos efectivos lleva a que no haya cambios en la composición promedio del cuerpo docente en términos de su desempeño previo a la ley.

Figura 2: Estimador del impacto de la estabilidad laboral absoluta sobre la probabilidad de dejar la escuela luego de uno y dos años (separando a los docentes según su puntaje en una evaluación docente previa)

 

Impacto sobre la productividad

Para estudiar el impacto de la estabilidad laboral sobre la productividad docente usamos datos de 2013-2015 de una prueba estandarizada de matemática y lengua que toman todos los alumnos de sexto grado (la prueba SIMCE). Nuevamente, realizamos una estimación de diferencias en diferencias. En esta los docentes del grupo de tratamiento (los afectados por la ley) son aquellos que el año anterior tenían un contrato temporal y al menos tres años de antigüedad, y los del grupo de control son todos los demás docentes (por razones de tamaño muestral, en este análisis no podemos enfocarnos solamente en docentes temporales con dos y tres años de experiencia).

Una preocupación común en este tipo de estimaciones es la posibilidad de que la asignación de alumnos a docentes esté correlacionada con el tratamiento (lo que se conoce como “sorting”). Por ejemplo, si las escuelas asignan a los mejores alumnos a los docentes elegibles bajo la ley de 2015, nuestra estimación estaría capturando diferencias preexistentes entre los alumnos además del impacto de la estabilidad laboral. Para evitar ese sesgo, aprovechamos que algunos alumnos tienen un docente tratado en matemática, pero no en lengua (y viceversa), y nos limitamos a este tipo de comparaciones (incluimos efectos fijos por alumno en nuestra estimación).

Encontramos que, en promedio, no hay ningún impacto sobre aprendizajes estudiantiles. Sin embargo, este efecto está compuesto por dos cosas: (1) el impacto de los cambios en la composición de docentes, y (2) el impacto de cambios en el esfuerzo de los docentes que permanecen. Cuando mantenemos fija la composición de docentes (incluimos efectos fijos por docente), encontramos que los alumnos de los docentes con peores puntuaciones en la evaluación docente aprenden menos. Es decir, que entre los docentes con desempeño más bajo previo a la ley, la estabilidad laboral absoluta lleva a una mayor retención y un menor desempeño.

Reflexiones finales

Nuestro estudio muestra que la estabilidad laboral absoluta en el sector público es un arma de doble filo: puede ayudar a retener a los trabajadores con buen desempeño que sin este beneficio se irían al sector privado, pero dificulta despedir y motivar a aquellos trabajadores con bajo desempeño. Estos efectos nocivos podrían ser particularmente relevantes en contextos donde los empleos públicos con estabilidad laboral se otorgan sobre la base de la antigüedad en vez del mérito. Nuestros resultados pueden ser también de interés para otros casos en los cuales se contempla la titularización de funcionarios públicos con contratos temporales considerando sólo la antigüedad (un ejemplo reciente es el caso de las plazas de profesores en España).

Hay 2 comentarios
  • Muchas gracias por una presentación excelente y muy clara de este trabajo. También por el gran número de referencias previas. Un ejemplo de transparencia sobre la aportación de este trabajo.

    En este sentido, tengo una duda: si entiendo bien las conclusiones, a éstas se podría haber llegado ex-ante, sin haber realizado este estudio (ex-post). ¿Es esto correcto? Y, teniendo en cuenta que estas conclusiones son cualitativas, no cuantitativas, ¿cuál es el valor de este estudio?

    Nuevamente, gracias.

  • En su conclusión, refiriéndose y comparando la situación Chilena a la Española, decir que jamás he visto en España que un docente de bajo rendimiento (primero a ver cómo medir eso más hallá de los resultados PISA, y lógicamente no contempla todas las materias) aunque pocos, los hay y los habrá, independientemente de que sean interinos o funcionarios de carrera, los hayan despedido por informe del colegio o centro educativo, o inspección. Tampoco he visto profesores que se sientan ninguneados o infravalorados que digan, me voy a un centro concertado o privado porque la pública no me tiene en cuenta, aunque si lo contrario.
    Si en Chile podían despedir al personal libremente, me parece bien mientras se demuestre la falta de capacidad docente. En España por lo pronto si un interino es nombrado mediante contrato para todo el curso o temporal nadie lo puede despedir salvo que cometa algo especialmente grave.
    En España están tratando de resolver dos problemas: reducir una tasa de interinidad que en algunas CCAA supera el 25% y evitar despedir a personal con más de 10 años de servicio docente.
    Si la discusión i la creencia es que el personal interino no tiene plaza de funcionario de carrera por su ineptitud, hagamos una evaluación real, cuantitativa y objetiva de rendimiento de los mismos, y periódica del resto de funcionarios de carrera para ver si merece también la pena desprendernos y pagar la indemnización para tener los mejores docentes, interinos, fijos o del tipo que sea.

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