¿Existe oportunismo electoral en la fijación de las tarifas del agua para usos residenciales en España?

Andrés J Picazo-Tadeo, Francisco-González-Gómez y Marta Suárez-Varela

En una entrada anterior (aquí) mostrábamos la influencia de las conexiones políticas en la adjudicación de los contratos de privatización del servicio urbano de agua en España. En esta misma línea de investigación, en un trabajo recientemente publicado en la revista Local Government Studies aportamos evidencia de que, más allá de responder a la necesidad de garantizar objetivos sociales como el acceso universal a un bien esencial (United Nations, 2019), la fijación de tarifas para el agua de usos residenciales es también utilizada por los políticos locales españoles con fines electorales.

La existencia de ciclos político-económicos es un fenómeno ampliamente estudiado en el campo de la Economía (Nordhaus, 1987). La idea principal es que los políticos tenderían a hacer un uso electoral de las finanzas públicas y otros instrumentos a su alcance con el propósito de aumentar la probabilidad de ser reelegidos. La literatura sobre ciclos político-económicos se ha centrado habitualmente en estudiar el uso oportunista de instrumentos fiscales como el gasto público y los impuestos, o el exceso de contratación pública; aunque también se han destacado otros mecanismos como el control de precios regulados. A pesar de que los estudios existentes son escasos, hay evidencia empírica de un comportamiento político oportunista en la fijación de los precios del agua en Perú (Felgendreher y Lehmann, 2016), Mauritania (Madhoo, 2004) y Austria (Klien, 2014a). En este último caso, se demuestra que los incrementos del precio del agua para usos residenciales en los municipios austríacos son menos frecuentes y, también, más moderados en los años inmediatamente precedentes a las elecciones municipales; además, el efecto del ciclo electoral sobre las tarifas del agua en Austria es más acusado cuando el servicio lo gestiona el propio ayuntamiento, que cuando la provisión ha sido externalizada a una empresa pública (Klien, 2014b) -en este país la gestión privada del servicio urbano de agua no está permitida por la legislación.

En España, la responsabilidad de la prestación del servicio urbano del agua recae -según la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local- sobre las administraciones locales, que pueden optar por la provisión interna a través del propio ayuntamiento, o la externalización mediante una empresa pública, privada o mixta. En virtud de la experiencia austriaca, sería esperable que la interferencia de los políticos locales en la fijación de tarifas se redujese con la transferencia a gestores externos de los denominados derechos de control, que determinan sobre quién recaen las decisiones de gestión del servicio (Shleifer y Vishny, 1994). Además, la cesión de los derechos de control y ‘cash-flow’ a inversores privados aumentaría el coste político de interferir en las decisiones de gestión (Boycko, Shleifer y Vishny, 1996). Pero, ¿realmente sucede así en el caso español?

Con el propósito de responder a esta pregunta, en nuestra investigación utilizamos un panel de datos correspondiente a 119 municipios españoles con más de 20.000 habitantes para el período 1998-2015. Haciendo uso de estimaciones de panel estáticas y dinámicas, estudiamos los determinantes del incremento de los precios del agua para usos residenciales. La variable clave es before_election, que es una variable binaria que identifica a los años inmediatamente anteriores a las elecciones municipales; con ella tratamos de recoger el efecto del ciclo electoral sobre las tarifas del agua. Además, el modelo incluye la interacción de before_election con dos variables, también binarias, que representan el modelo de gestión del servicio, a saber, in_house y private; estas interacciones tratan de recoger el posible efecto diferencial del ciclo electoral sobre los precios del agua según el modelo de gestión. Finalmente, también se consideran una serie de variables de control representativas de distintos aspectos socioeconómicos y la competencia electoral en los municipios de la muestra.

A primera vista, en la Figura 1 se observa que el incremento medio en el período 1998-2015 del precio de la factura del agua para un hogar representativo es ostensiblemente menor en los años preelectorales para los tres tipos de gestión del servicio considerados, interna o externalizada, bien sea a una empresa pública o privada.

Figura 1. Aumento nominal del precio del agua para usos residenciales según la naturaleza de la provisión del servicio (media anual para el período 1998-2015 en %)

Asimismo, los resultados econométricos de la Tabla 1 aportan evidencia empírica de que, una vez consideradas las variables de control, existe un ciclo político en el precio del agua en España; en este sentido, los aumentos de las tarifas son significativamente menores (1,43 puntos porcentuales, en promedio, según las estimaciones del modelo de efectos aleatorios) en los años inmediatamente anteriores a las elecciones municipales. Además, este efecto del ciclo político sobre las tarifas del agua no se mitiga con la externalización del servicio (los coeficientes estimados para las interacciones de la variable before_election con la forma de gestión no son estadísticamente significativos); en palabras menos técnicas, el oportunismo lectoral existe independientemente de cómo se gestione la provisión del servicio. La pregunta entonces es evidente: ¿Por qué en España la externalización de la gestión del servicio urbano de agua no mitiga el oportunismo electoral en la fijación de las tarifas, mientras que en otros países como Austria sí lo hace?

Tabla 1. Resultados de las estimaciones de panel

Para responder a esta pregunta, conviene apuntar primero que, a diferencia de nuestros socios austriacos y al margen de cómo se gestione el servicio, en España la responsabilidad última sobre la fijación de las tarifas para el consumo urbano de agua está descentralizada y es compartida entre ayuntamientos y gobiernos autonómicos. La revisión de las tarifas se inicia con una propuesta por parte del gestor del servicio -ya sea el propio ayuntamiento o una empresa externa-, que es posteriormente sometida a un proceso de exposición pública y debate. Tras el debate, los nuevos precios del agua necesitan ser aprobados por el pleno del ayuntamiento; finalmente, el gobierno regional debe dar el visto bueno antes de la publicación en el Boletín Oficial de la provincia o región. En la práctica, esta regulación -que, recuérdese, se justifica por la necesidad de asegurar objetivos sociales respecto a un servicio considerado de interés general- implica que, aunque la provisión del servicio urbano de agua se externalice, existe una transferencia incompleta de los derechos de control sobre el proceso de fijación de tarifas, que en buena medida siguen recayendo sobre los políticos locales.

El principal efecto de la transferencia incompleta de los derechos de control sería la limitada independencia de los gestores externos del servicio en la fijación de las tarifas del agua, favoreciendo la pervivencia de la interferencia política. En este sentido, y aunque se trata tan solo de una hipótesis, los lazos de confianza y dependencia mutua entre proveedores y políticos locales, establecidos en el marco de unas relaciones contractuales de largo plazo, ayudarían a entender nuestros resultados. En palabras más simples, los proveedores podrían favorecer los intereses de los políticos locales en años electorales a cambio de concesiones recíprocas -por ejemplo, mayores aumentos de precios- en años no electorales; además, esta relación de dependencia se mantendría independientemente de la propiedad del proveedor de servicio, ya sea pública o privada.

En resumen, la evidencia empírica muestra, una vez más, que un instrumento económico como el control de los precios del agua, diseñado para garantizar unas tarifas que permitan alcanzar objetivos sociales como el acceso universal y la asequibilidad -y, en cierta medida, corregir un fallo de mercado-, es utilizado por los políticos locales con objetivos partidistas y, en particular, oportunismo electoral. ¿Hasta cuándo? No sabríamos responder a esta pregunta, pero en nuestra opinión un primer paso para debilitar esta interferencia política debería ser la creación de un organismo regulador con competencias a nivel nacional -reclamado desde hace años por el sector- que ejerciese de supervisor independiente, entre otros aspectos, de los procesos de fijación de las tarifas del agua; así sucede en el Reino Unido con la OFWAT, o en nuestro país vecino Portugal con ERSAR.