En esta entrada os invito a reflexionar sobre la Política Agraria Común (PAC), una política comunitaria a la que nunca le han faltado críticas. Pero, ¿siguen estando dichas críticas justificadas? A través de un ejercicio económico cuantitativo os demuestro que la reforma de Fischler de 2003, una de las reformas más drásticas de la PAC, produjo un aumento en la eficiencia de la producción agraria española que ha perdurado a lo largo del tiempo. ¿Cuáles fueron los fundamentos de esta reforma? ¿En qué medida se vieron afectados los incentivos de producción?
La PAC se establece formalmente en 1962 como uno de los pilares de la integración europea con la finalidad de garantizar un nivel suficiente de alimentos e incrementar la renta de los agricultores. Aunque existen importantes razones para la regulación del sector agrario (Staab, 2011), la PAC ha sido cuestionada desde sus inicios por ser una política costosa e ineficiente que beneficia más a los grandes empresarios del sector (BBC, 2013; The Guardian 2003).
Uno de los cambios más importantes de la PAC tuvo lugar durante los años 90, cuando las medidas de apoyo a los precios fueron reemplazadas por pagos directos a los productores con el fin de disminuir las distorsiones que este tipo de medidas producían en el mercado. Sin embargo, los pagos directos condicionados a qué y/o cuánto producir continuaban generando obstáculos para el buen funcionamiento del mercado. Por ello, el objetivo principal de la reforma Fischler de 2003 fue desvincular progresivamente las subvenciones recibidas del nivel de producción. Estas subvenciones, sin embargo, estarían sujetas al cumplimiento de una serie de requerimientos relacionados con la seguridad alimentaria, la higiene y el cuidado del medio ambiente y los animales (cross-compliance standards).
La complejidad de la PAC (definida por Baldwin y Wyplosz (2015) como “a massively complex matrix of policies”) ha dificultado una evaluación objetiva de la misma. Mi estrategia empírica consiste en comparar la producción real con una producción potencial, esta última calculada a partir de un ejercicio de optimización (Costinot y Donaldson, 2012). La clave de mi estrategia es cuantificar la distancia entre la producción real y la potencial, y observar la evolución de dicha distancia a lo largo del tiempo. Cuanto más cerca se encuentre la producción real de la potencial, más eficiente será el sistema de producción.
La obtención de la producción potencial es relativamente sencilla gracias a la naturaleza del sector agrario, que nos permite identificar a través de un modelo agrónomo la productividad potencial (kg/ha) de un cultivo en cualquier parte del mundo. Dicha información es proporcionada por el proyecto GAEZ (Global Agro-ecological Zones), desarrollado por FAO and IIASA con el fin de conocer los recursos agrarios y sus potenciales. A partir de un modelo agrónomo, el proyecto GAEZ utiliza información sobre el clima, el tipo y la inclinación del suelo, así como de las áreas protegidas, y establece una productividad potencial para los principales cultivos a nivel mundial. Una de las características más interesantes del proyecto GAEZ es su nivel de precisión. Por ejemplo, el territorio español se divide en 8.178 celdas, y para cada una se establece el nivel de productividad de los diferentes cultivos. La Figura 1 presenta un ejemplo para el maíz y muestra dónde sería más más productivo la plantación de este cultivo (áreas oscuras).
Figura 1: Producción potencial del maíz (Kg/ha)
Variable: Total production capacity
Fuente: GAEZ project v3.0 (FAO y IIASA, 2012)
Mi ejercicio empírico considera 50 provincias y 25 cultivos (los más representativos para la agricultura española) durante el período 1979–2012. Para calcular la producción potencial de una provincia en un determinado año, primero se tiene que determinar qué cultivo producir en cada celda (o parcela). Para ello, se compara el ingreso que generaría cada cultivo en cada parcela y se escogen los cultivos que maximicen dicho ingreso. Una vez establecido qué producir en cada parcela, se calcula la producción potencial de la provincia teniendo en cuenta productividades potenciales y las dimensiones de las parcelas.
A través de un ejercicio econométrico se determina la correlación entre la producción potencial y la producción real, y cómo ésta evoluciona a lo largo del tiempo. Un coeficiente igual a uno indicaría un sistema de producción muy eficiente, donde la producción real es igual a la potencial. La Figura 2 muestra la evolución de dicho coeficiente (y su intervalo de confianza) para nuestra muestra.
Los resultados indican una mejora en la eficiencia de la producción agraria en España tras su adhesión a la Comunidad Económica Europea en 1986 (el coeficiente beta aumenta 0,0810 en 1986 a 0,2083 en 1991). Asimismo, se aprecia una mejora significativa en la eficiencia de la producción agraria a partir del año 2001. Dicha mejora podría estar relacionada con una serie de medidas, entre la que destaca la reforma Fischler, que trataron de desvincular los subsidios recibidos de los requisitos de producción. Este cambio podría haber afectado los incentivos para producir, ahora basados en las condiciones del mercado y no en los requerimientos de las subvenciones.
Figure 2: Relación entre la producción real y la potencial
Nota: El coeficiente beta se obtiene tras ejecutar una regresión donde la variable dependiente es la producción real (en logaritmos) y la variable independiente es la producción potencial (en logaritmos). Además se consideran efectos fijos por provincia y cultivo.
En términos generales, los resultados muestran que los pagos directos condicionados a qué y/o cuánto producir (que tuvieron lugar durante los años 90) han sido más ineficientes en términos de producción que los pagos únicos (lump-sum transfers) introducidos por la reforma Fischer. Por consiguiente, si la Unión Europea quiere continuar con el sistema de subsidios agrarios, estos deberían estar desvinculados del nivel de producción con el fin de reducir las distorsiones del mercado.
El sector más crítico de la PAC piensa que esta política comunitaria es completamente innecesaria actualmente (Staab, 2011). Sin embargo, hay que tener en cuenta que la agricultura es más que un sector económico, ya que es responsable de la explotación de una gran parte de los recursos naturales, como la tierra y el agua, y de la calidad de los alimentos (OCDE, 2012). En mi opinión resulta extremadamente imprescindible el diseño y la implementación de una política agraria eficiente que impulse la productividad, la sostenibilidad y la competitividad del sector. En este sentido, las ayudas directas condicionadas al modo de producción (no a qué producir) deberían seguir siendo el fundamento de esta política comunitaria.
Esta entrada hace referencia al SSRN working paper “Land specialization in Spain: The effects of the Common Agricultural Policy”
Hay 21 comentarios
Interesante artículo. ¿Ha calculado cómo ha influido en la eficiencia de la producción la evolución de la competencia exterior y la mejora en los medios técnicos y químicos a disposición de los agricultores? Principalmente esto último, dado que la PAC amortigua en buena medida la presión de la competencia sobre los productores. ¿Sería también posible desglosar ese gráfico por regiones? Conozco de primera mano que en Andalucía la PAC ayuda a sostener un sistema de producción obsoleto, gremial y clientelista en nada parecido a una economía de mercado. Supongo que los bajos valores del coeficiente apoyan esa impresión.
El PER ata a los jornaleros a su oficio y a su municipio, so pena de perder la prestación, y la PAC permite a los propietarios de la tierra operar a pérdidas sin muchas consecuencias ni excesiva necesidad de innovar o invertir en capital humano o físico, más allá de adquirir las novedades que el proveedor habitual de la cooperativa les vende cuando toca renovar el muestrario. Se emplean muchos millones en crear una burbuja para congelar el sector en estructuras anacrónicas.
El chiste de Reagan, 'si se mueve, grávalo; si se sigue moviendo, regúlalo; y si se para, subvenciónalo', es aquí verídico como en ningún otro sitio. La agricultura no desaparecería si se eliminaran las subvenciones. Muchos empresarios agrícolas españoles hay operando en tierras extranjeras que adquirirían tierras aquí si ese sector fuera lo libre que es cualquier otro. La PAC existe para comprar paz social. Como Almería muestra, menos PAC, más prosperidad.
Hola Antonio,
Muchas gracias por tus comentarios y sugerencias.
La verdad es que sería muy interesante conocer el efecto que ha tenido en la eficiencia la evolución de la competencia exterior y la mejora en los medios técnicos y químicos. Pero hay dos problemas. Primero, he revisado los datos del Anuario del Estadística Agraria y hay datos de exportaciones e importaciones desde 1975, el problemas es que no están desglosados por provincias. Segundo, tal y como está planteado mi ejercicio empírico es complicado controlar la mejora de los medios técnicos y químicos (aunque es algo en lo que voy a tener que pensar para mejorar mi investigación).
Por otra parte, sí es posible desglosar el gráfico por provincias. De este modo se podría apreciar si la mejora en la eficiencia ha sido un hecho general o, si por el contrario, sólo ha tenido lugar en algunas provincias. Tú interpretación es correcta, un coeficiente bajo (o incluso negativo) es síntoma de un sistema ineficiente alejado de una economía de mercado.
Sí, estoy de acuerdo, el chiste de Reagan describe perfectamente la situación de este sector.
Muchas gracias por la respuesta. El caso de los medios químicos, incluso más que los técnicos, es especialmente llamativo. Permite que, en el caso del olivo, por ejemplo, agricultores que siguen utilizando los mismos árboles y métodos que sus (tatara)abuelos, cuadrillas dando palos, puedan obtener mejores cosechas. Tratamientos químicos que son cada vez más efectivos y baratos porque en la industria química la competencia sí existe.
El tratamiento institucional del campo es un asunto muy interesante. Y si además, por lo que deduzco de su respuesta, la brecha entre el rendimiento real y el potencial ronda el 70%, eso debe tener también implicaciones, no sólo en la ineficiencia de los recursos públicos dedicados a la agricultura, sino también en la inflación y la carga impositiva originada por esa diferencia de productividad y su compensación vía impuestos.
Interesante análisis. Sin embargo, más que su productividad relativa (por comparación con otros modelos) la pregunta más repetida sobre la PAC es hasta que punto debe continuar absorbiendo una cantidad tan significativa de los recursos financieros de la UA. La PAC se ha recortado, es verdad, del 73% del presupuesto de la Unión que fue algún día...pero es que anda por alrededor del 39% todavía hoy!
Hola Moisés,
Sí, tienes razón, una de las principales críticas de la PAC ha sido la gran cantidad de recursos financieros destinados a la implementación de sus medidas. Durante las décadas de los 70 y 80, la PAC supuso dos tercios del presupuesto anual de la Comunidad Económica Europea. Aunque su importancia relativa sobre el presupuesto total ha ido disminuyendo a lo largo del tiempo, todavía representa una parte importante de los recursos financieros de la UE. En 2014, la PAC costó a los ciudadanos europeos 59.190,93 millones de euros, representando el 41,48% del presupuesto total. Esta cantidad de recursos es elevada si lo comparamos con la importancia del sector agrario en la economía europea: en 2011 el sector supuso el 1,2% del producto interior bruto y el 5,3% del empleo total.
Sin embargo, el objetivo de mi ejercicio es valorar si ha habido una mejora en la forma de utilizar esa indiscutible gran cantidad de recursos financieros. Y los resultados muestran que la reforma Fischler produjo un aumento en la eficiencia de la producción agraria española que ha perdurado a lo largo del tiempo.
O sea, ¿que destinamos el 40% del presupuesto de la UE a un programa de ayudas en el que el 18% de los """"agricultores""" se lleva el 85% del total???
De ahora en adelante, en vez de UE, la llamaré AUZ -Apadrina un Zeñorito-.
Hola Durruti77,
Mientras que Moisés ha introducido la primera gran crítica de la PAC, la gran cantidad de recursos financieros destinados a financiar sus políticas, tú has presentado la segunda gran crítica, la distribución desigual de sus recursos.
Tus cifras son correctas, pero puesto de otro modo quedaría: En 2011 el 80% de los agricultores obtuvo sólo el 15% del dinero (Baldwin y Wyplosz, 2015). Esto significa que son los grandes empresarios del sector y los propietarios de tierras los que más se benefician del sistema actual, dejando al pequeño agricultor en una situación deficitaria. Aunque este aspecto no es el objetivo principal de mi estudio, creo que es un tema relevante que debería ser cuestionado.
Para todos aquellos curiosos: En el siguiente link se puede consultar quiénes son los beneficiarios de las ayudas de la PAC en España:
http://www.fega.es/PwfGcp/es/accesos_directos/consulta_de_beneficiarios_de_ayudas_de_la_pac/consulta_de_beneficiarios_2015_presenta.jsp
Es realmente preocupante, aparte las justificaciones de puestos de trabajo generados por las grandes explotaciones. Que en lugar de favorecer a todos los que, como pequeños empresarios, se dotan de unos ingresos familiares. Se de facilidades a quienes por su volumen deben tener sobrada capacidad de gestión y optimización. De verdadera capacidad empresarial.
¿Es posible que todavía estemos subencionando incompetentes y salvando patrimionios? Tan absurdo como; que todavía no se plantee un proceso transitorio para la desaparición del PER, que se No significa gran cosa en €. Pero que solo es otra herramienta para facilitar a los malos empresarios mano de obra barata a tiempo muy parcial, gracias a que no sobreviven de su trabajo.
Cualquier modelo de ayuda social debe ser igual para todos. Perdón por mezclar cosas.
Es que me parece alucinante, de verdad. Soy hijo y nieto de labradores andaluces, minifundistas que, obviamente, no han visto ni de lejos una subvención nunca.
Ahora trabajo en I+D, donde para conseguir una subvención te las ves y te las deseas. Y resulta que aquí, los señoritos de siempre, se lo siguen llevando crudo sin hacer nada.
Y luego dicen que no hay varitas mágicas en economía: aquí tenemos una que los libera el 40% del presupuesto!!
Muy interesante el link del FEGA, no lo conocía. Pero para el año 2014, que es el que está publicado, no veo que cuadre ese dato de que todo iría a grandes propietarios. Otra cosa es que haya una larga cola de agricultores que cobran de ayuda menos de 1000€, que en la mayoría de los casos son solo ayudas a cursos de capacitación. Creo que considerar esa larga cola distorsiona el análisis de que el 15% reciben el 80%.
Pero viendo el listado no veo que los grandes perceptores sean "señoritos", sino en primer lugar las Comunidades Autónomas para programas de interés general, y luego multitud de cooperativas, bodegas, fábricas y propietarios que no parecen latifundistas por las cifras (menos de 50.000€) de las que estamos hablando. Parece una ayuda muy repartida.
Y no he conseguido encontrar a los duques de Alba a ver cuánto se llevan, ¿con qué nombre estarán?
Bueno, debo reconocer que hay algo que escapa a mi lógica. Subencionar el como, sería algo así como: ¿El trato preferente que tuvieron las renovables frente a las convencionales? Pero que yo sepa, la nueva PAC no va por aquí, más bien ofrece subeniones basando las cuantias en un historico del mismo agricultor (En 2013 debe haber cobrado algún tipo de ayuda directa o haber recibido derechos de pago único de la reserva nacional en 2014; http://www.asaja.com/publicaciones/pac_derechos_basicos_2015_2234)
Es evidente que si las subvenciones se destinan a producciones que no se consumen.....es muy posible que se produzca lo que no se necesita y eso no resulte muy rentable y no anime a mejorar la procucción sino a maximizar la rentabilidad de la subvención minimizando costes en base a topes de esta. Y tambien puede desplazar cultivos más adecuados a esos suelos.
Mi impresión esta más en la línea de que la nueva normativa lo que hace no es tanto subvencionar (Ayuda económica que se da a una persona o institución para que realice una actividad considerada de interés general) la actividad base, la agricultura. Algo como subencionar la produccion de vehiculos en general, sin tener en cuenta este "interés general", propiciando un obejtivo de mejora: los menos contaminantes o los más seguros o los productos locales/nacionales...
Casi suena más a una subvención transitoria hacia el final de ese soporte base o apoyo a la actividad agricola.....positivo o no.....no tiene objetivos de orientar la producción.
La evolución de la PAC, empujada por factores internos (excedentes) y externos (OMC), va en la línea (como bien se dice) de desacoplar las ayudas de la producción. Al agricultor se le paga, de alguna manera, por mantener el medio ambiente, el paisaje, etc. Muchos agricultores (los menos eficientes, los más pequeños, los de zonas más complicadas) dejan de ser "profesionales" pero siguen cobrando sus ayudas porque mantienen la superficie en buenas condiciones medioambientales. Y, en consecuencia, se incrementa la productividad del conjunto.
Por otro lado, el modelo de aplicación de la PAC basado en derechos históricos ha sido una decisión de España. Otros países (la mayoría) han optado por una "tasa plana", es decir una subvención fija por hectárea. El sistema español no parece que guste mucho a la comisión y hay quien opina que al final acabaremos todos en "tasa plana".
Efectivamente esa es la sensación. Y si realmente se busca que "faciliten el mantenimiento del medio rural".....¿No se puede conseguir y a su vez favorecer la diversidad y la calidad? Insisto en la sensación de que es una ayuda que parece que no busque nada....solo una especie de continuismo injustificado. En que el concepto de derechos historicos resulta, sorprendentemente, excluyente. Y en que un crecimiento de producción no se si es lo mejor, puesto que se manejan dentro de un modelo de excedentes.
Un trabajo muy interesante, algunos opinamos que la PAC se ha convertido en una especie de cárcel y ha primado el abandono del rural, el campesino atrapado entre dos sectores industriales, sufre primero las variaciones de precios de agua, electricidad, abonos, semillas, aperos y maquinaria y cuando obtiene la cosecha, por las bajadas de precios de las empresas comercializadoras, grandes superficies y empresas transformadoras. Y que por tanto esos recursos deberían dedicarse en parte a promover la extensión de cooperativas y explotaciones en común de empresas familiares, limitando monocultivos, mediante la reducción de cuotas y ampliando la formación para desarrollar la verticalidad de los productos y aumentar el valor añadido. Hay un concepto que a priori me parece interesante, el Agroindus una propuesta de Haïm Halperin, como un centro regional capaz de integrar y asumir los tres escalones citados, aunando la industria necesaria, el tratamiento de los productos agrícolas y los servicios asociados en un espacio próximo capaz de ofrecer empleos de alta cualificación y fijar la población en su área de influencia. Un tema muy interesante. del cual podría resultar un nuevo modelo a implantar en algunas comarcas, aportando algunas soluciones sociales y ambientales.
Estoy de acuerdo con tú análisis Carlos, y ¿No crees que ese efecto atrapamiento también puede ser culpable del aumento de la producción? Puesto que la única forma de subsistencia para el agricultor (Despejando aquí su capacidad de "llanto permanente") es la de maximizar producción frente a la diversificación o a calidad. Centrando todos los esfuerzos en cuanto más mejor, favorecido por el negocio que este modelo supone a la industria del sector, más fitosanitarios, más abonos, más renovación de equipos. Yo se que hay un exceso de producción en productos destinados a la alimentación animal (Donde prima el volumen) y que se deriban a la alimentación humana porque las variedades de calidad más adecuada son deficitarias, sin que eso sorprendentemente aumente precios.
En efecto, tiene usted razón, una de las consecuencias de la regulación sobre cuales productos se subvencionan, en según que zonas, aumenta la producción estabulada, reduciendo los costes económicos y la necesidad de mano de obra, disminuye la innovación y el desarrollo comercial para satisfacer nuevas demandas del mercado y acaba por perjudicar al medio ambiente. Cual sucede con el exceso de purines o la desertización de grandes superficies por un pastoreo excesivo. El ganado no se mueve o lo hace en un ámbito muy reducido donde aumenta de peso con facilidad. Pongamos como ejemplo a los vegetarianos, un sector en franco crecimiento, que sustituyen en su dieta la carne por soja y sus derivados, como el tofu o la leche vegetal. Quizás se vea pronto la necesidad de publicar un libro blanco que ponga el punto de mira de la C.E, sobre la realidad actual del agro español, valle a valle, que tenga en cuenta la edafología del suelo, la topografia, los cursos de agua, su presente y su futuro. Muchas gracias.
Hola, no soy ningún experto en el tema, ni económico ni ecológico, pero ¿no suena un poco extraño ver que hay zonas de Cuenca (y Toledo) con gran potencial para el cultivo del maiz? ¿En la España "seca" más potencial para el cultivo del maiz que en muchos lugares del norte húmedo?
Hola Arrantza,
Muchas gracias por tu comentario. De hecho no ibas nada desencaminada, ya que he detectado un error en mi post: la Figura 1 muestra la productividad potencial del trigo (no del maíz).
De todas formas aprovecho para explicar brevemente cómo el proyecto GAEZ obtiene esta productividad potencial (kg/ha). A partir de un modelo agronómico, unos supuestos específicos y unos datos (clima, tipo e inclinación del suelo), el proyecto GAEZ establece una productividad potencial para 49 cultivos a nivel mundial (un valor para cada celda o parcela).
Los supuestos hacen referencia al nivel de tecnología y la disponibilidad de agua. Siguiendo otros estudios científicos que también utilizan la base de datos GAEZ, he seleccionado un nivel tecnológico alto. Respecto la disponibilidad del agua, he seleccionado la posibilidad de utilizar diferentes tipos de riego. Según un informe elaborado por Eurostat (“Agricultural census in Spain”), España es el país de la UE donde más importancia tiene el regadío.
Por tanto, los datos presentados en la Figura 1 presentan la productividad potencial del trigo (no del maíz) considerando un nivel tecnológico alto y la utilización de diferentes tipos de riego.
Una pregunta: no resulta extranho que en la Figura 2, durante todo el periodo en qu Espanha no esta en la Union, su beta---que mide la relacion entre produccion potencial y produccion real---sea cercana a cero? Lo digo porque estamos hablando de un periodo de poca regulacion del sector, y sobretodo, de un periodo poco distorsionado. Si utilizaramos este periodo para validar la capacidad del modelo de dar con la solucion no distorsionada, uno deberia concluir que el modelo no es particularmente valido. Y si fueremos a concluir tal cosa, entonces no me concencen en exceso las conclusiones del articulo.
Hola Pau,
Entiendo tu postura y seguramente el modelo tiene limitaciones. El coeficiente beta mide la correlación entre la producción real y la potencial. El problema es que dicha correlación no sólo se explica por la regulación del sector agrario, sino también por las condiciones económicas, políticas y sociales de un país.
Durante el periodo 1975–1985 el coeficiente beta es pequeño pero estadísticamente significativo (excepto en el año 1976). A pesar de la poca regulación del sector agrario (de hecho, España no formaba parte de la CEE), este bajo coeficiente se podría explicar por dos motivos. Por una parte, durante el periodo 1962–1972 tuvo lugar una transformación radical del sistema agrario español. Por otra parte, la economía y la sociedad española sufrieron grandes cambios durante la segunda mitad de los 70. Estos eventos podrían explicar por qué durante este periodo la producción real se encuentra por debajo de la producción potencial.
Por tanto, siguiendo tu argumento, este periodo tan poco regulado (y sin distorsiones) no es un punto de referencia “ideal” porque su capacidad de producción se encuentra por debajo de la frontera eficiente.
Lo que hago en el ejercicio es valorar la significancia del coeficiente y su evolución a lo largo del tiempo. La Figura 2 muestra que el valor de beta aumenta durante la segunda mitad de los 80 y, sobre todo, a partir del año 2001. En cambio, durante los años 90 el coeficiente no es estadísticamente significativo (es decir, es igual a 0) o no es estadísticamente diferente de los valores obtenidos para el período 1975–1985.
En respuesta al primer comentario de Antonio, te recordaría Antonio que esto es un blog de economía y no un panfletario político y me gustaría que fueras objetivo en tus afirmaciones, si miras estadísticas serias y no tópicos manidos de hace 20 años observarás que lo que estás comentando está en las antípodas de la verdad, el que llamas PER (que ya no existe como tal) casi no influye en la agricultura de Andalucía ya que sobre todo es usado por los ayuntamientos para pequeñas obras de equipamiento e infraestructura locales más que como recurso de mano de obra agrícola, y si miras los datos estadísticos verás que la agricultura andaluza es de las más productivas y competitivas de España. Insto a Nada es Gratis a que hagan un estudio pormenorizado por provincias y comunidades autónomas. Por favor objetividad, gracias.
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