Análisis NeG de Programas Electorales: Infraestructuras

admin 11 comentarios

De Ginés de Rus

En un informe reciente presentado por la patronal de las grandes constructoras (SEOPAN) realizado por A.T. Kearney, el panorama de España en infraestructuras no compara bien con la Unión Europea:

  • La dotación de infraestructuras presenta grandes desigualdades.
  • Buena posición en la red de carreteras de alta capacidad, red ferroviaria de alta velocidad, aeropuertos y puertos.
  • Importantes carencias en el mantenimiento de las infraestructuras actuales y en la red de transporte de mercancías e infraestructuras logísticas, así como en las redes secundarias y en accesibilidad y movilidad urbana.
  • Enorme déficit de dotación en agua, sanidad, educación, medioambiente y telecomunicaciones.

El informe señala que España se está quedando rezagada con respecto a los países europeos avanzados, y que mientras estos tienen políticas sostenidas, nosotros vamos a saltos.

Mientras se invierte menos en mantenimiento, o en agua y sanidad, tenemos una de las redes de alta velocidad ferroviaria más extensas del mundo en valores absolutos y la primera si se tiene en cuenta la población (79 kilómetros por cada millón de habitantes, frente a los 43 de Francia y los 23 de Japón). Para una comparación internacional ver aquí.

El hecho de que se priorice la inversión sobre el mantenimiento y la inversión en ciertas infraestructuras de mayor vistosidad y menor rentabilidad social parece que casa mejor con la hipótesis de maximización de la probabilidad de reelección que con la existencia de un Gobierno que trata de maximizar el bienestar social. Sinceramente, no veo en este aspecto diferencia alguna entre este Gobierno y los anteriores.

La Comisión Europea también critica la política de infraestructuras seguida en España. Considera que hay un exceso inversor en alta velocidad ferroviaria y en autopistas. En ambos casos no se generan ingresos suficientes para sostenerlas. También se critica el sistema concesional español que tan buena prensa tuvo en el pasado. En cualquier caso no deja de ser paradójico que la red de alta velocidad se ha construido con cofinanciación comunitaria.

En el documento de trabajo de FEDEA “La política de infraestructuras en España: Una reforma pendiente” analizamos la situación en España y abogamos por una política de infraestructuras con mecanismos que impidan desviaciones notorias de lo que sería socialmente deseable, a través de un diseño institucional que alinee los intereses de los políticos con el de los ciudadanos. El clima político actual favorece un cambio en el sistema de gobernanza que elimine (o mitigue) las consecuencias de los desajustes actuales provocados por una concepción esencialmente errónea del diseño institucional actual. Resumimos a continuación el contenido de dicho informe.

La política de infraestructuras necesita de la ingeniería, el derecho y la economía. El tercer ingrediente brilla por su ausencia en España. Dadas las limitaciones de espacio centraremos nuestra atención en el papel del Estado en la provisión de infraestructuras y las tres posibilidades de participación del sector privado en su provisión: directa por el sector público con implicación privada sin riesgo (como en la alta velocidad ferroviaria), la cooperación público-privada (las concesiones de autopistas) y, muy de pasada, la privatización (aeropuertos). Tras una breve síntesis de la situación en la que nos encontramos y una valoración de lo que entendemos serían las líneas de actuación razonables para la próxima legislatura, valoramos las propuestas de los principales partidos políticos en esta materia.

La alta velocidad ferroviaria es un buen ejemplo de la inexistencia de una política de infraestructuras en nuestro país. España ha construido una red ferroviaria de alta velocidad que prácticamente ha duplicado la conexión punto a punto ya existente para la movilidad interurbana de media distancia. El mapa de aeropuertos españoles y el trazado de la red de alta velocidad ferroviaria prácticamente se superponen. Los aproximadamente 50.000 millones de euros destinados a la construcción[1] de infraestructuras de alta velocidad aparecen como una inversión de dudosa rentabilidad una vez se tiene en cuenta el limitado volumen de pasajeros atendidos, unos 25 millones, muchos de los cuales se desplazaban en avión, cubriendo costes. Los efectos cruzados en otros modos de transporte también conllevan una externalidad negativa, consistente en pérdida de atractivo de la red de aeropuertos para el tráfico de conexión y de la red de autobuses interurbanos al reducirse las frecuencias.

Al comparar el AVE con la red de líneas interurbanas de autobuses llama la atención el énfasis en lo vistoso frente a lo práctico. La política de reducción de precios del AVE está dañando la red de transporte colectivo interurbano, que tiene que reducir expediciones para mantener su equilibrio financiero. ¿Qué importancia tiene esta red de la que apenas se habla? Esta red de líneas de autobuses conecta 8.000 poblaciones, trabajan en ella 88.000 empleados y se desplazan 1.200 millones de viajeros al año (sí, 1.200 millones de viajeros). De cada tres viajes en transporte público, dos se realizan en autobús.

Los estudios realizados por investigadores independientes muestran que la rentabilidad social del AVE es negativa (ver aquí, aquí y aquí) y que el Gobierno ha recurrido a los estudios de impacto para justificar la inversión una vez tomada la decisión en lugar de realizar una evaluación previa para obtener información y fundamentar sus decisiones.

El sistema concesional español de autopistas de peaje necesita ser reformado. Esta modalidad de colaboración público-privada, que ha permitido la construcción de una red de autopistas de alta calidad con financiación privada, no ha evitado ni el exceso de capacidad ni la renegociación frecuente de los contratos, con las consiguientes modificaciones de precios y plazos iniciales y el recurso a las ayudas públicas. Recientemente, la situación se ha agravado con la crisis de las radiales de Madrid, en las que la sobreestimación de la demanda, la subestimación de los costes y un modelo concesional que plantea serios problemas de asignación de riesgos y resolución de conflictos, han enfrentado al Gobierno con las constructoras, gestoras y bancos, sin que por el momento se haya resuelto el problema de cómo repartir la carga de estas inversiones fallidas. Si se activa la responsabilidad patrimonial de la Administración, se estima que los contribuyentes acabarán teniendo que asumir, como mínimo, unos 5.000 millones de euros de deuda.

El acuerdo sobre la necesidad de introducir cambios en el sistema concesional es unánime. Tanto los empresarios como el Gobierno coinciden en que el reparto de riesgos actual no es eficiente y compromete la inversión a largo plazo. Los concesionarios, que en el pasado reciente elogiaban abiertamente el proceder de la Administración, advierten hoy de un riesgo excesivo y de un exceso de discrecionalidad en el comportamiento del Gobierno. Éste, por su parte, admite que debe ser más flexible para adaptarse a las condiciones cambiantes del mercado y favorecer así la inversión privada.

El problema está en hacer operativa está declaración de intenciones. ¿Qué asignación de riesgos es la más eficiente en un sistema concesional? ¿Qué modificaciones hay que realizar para hacer el sistema más flexible? Hay, desde luego, muchas maneras de asignar los riesgos y de eliminar rigideces en los contratos de concesión, pero no todas tienen la misma repercusión en el bienestar social.

La evolución del sistema concesional español desde los sesenta hasta nuestros días muestra que los problemas de fondo persisten a pesar de los cambios que se han ido introduciendo en la normativa. La tensión entre los principios contradictorios de “riesgo y ventura” y de “equilibrio económico-financiero” enfrenta a concesionarios, financiadores y Gobierno cuando surgen los problemas habituales de descenso del tráfico y sobrecostes. Solucionar estos conflictos no es fácil con un diseño institucional que agrupa en el Ministerio de Fomento todas las fases de la provisión de las infraestructuras viarias (ver aquí para una propuesta de reforma del sistema concesional).

Sobre la privatización parcial de Aena es muy difícil pronunciarse y dejaremos aquí unas pinceladas de lo que supone esta venta del 49% del capital y los retos que deja para el futuro próximo. El punto de partida es similar al de otras infraestructuras. Exceso de capacidad, endeudamiento excesivo y una inercia que llevaba a la quiebra de la empresa aeroportuaria estatal. Aena llegó a alcanzar en 2011 los 14.000 millones de deuda, hoy por debajo de 10.000 tras su proceso de privatización parcial concluido en 2015 con gran éxito desde el punto de vista de su acogida por el mercado y de la posterior evolución de la cotización de las acciones en bolsa

Hay economistas a los que no convence esta privatización en red porque ven en esta fórmula una eventual eliminación de la competencia entre aeropuertos (ver aquí). Lo que no parece ofrecer duda es que la privatización ha propiciado un proceso previo de saneamiento de la compañía difícilmente concebible sin considerarlo parte de un plan más amplio de introducción de capital privado en la propiedad y operación de los aeropuertos españoles. Hoy es más difícil que las comunidades autónomas sigan imponiendo sus planes de expansión aeroportuaria a una Aena con capital privado en su consejo de administración. Al menos se ha puesto freno a la sobrecapacidad aeroportuaria.

El tema central que queda pendiente es el de la competencia en un sistema centralizado y con todos los aeropuertos en régimen de monopolio. Sin embargo, la competencia a la que hace frente un aeropuerto no es solo intramodal doméstica, es también intramodal internacional (con los hubs europeos en el caso de Madrid), intermodal (con el tren de alta velocidad fundamentalmente) y por destinos turísticos (ver aquí). Además, el poder de negociación de las aerolíneas reduce el poder de mercado de los aeropuertos. También hay que añadir que los ingresos no aeronáuticos (no regulados en el sistema de doble caja utilizado en la regulación española) son un incentivo para atraer viajeros.

Volviendo a las ideas generales, hay que subrayar que la ausencia de contenido económico ha sido común a las políticas de infraestructuras de gobiernos de diferente signo político, tanto en lo que respecta a la selección de proyectos como en el diseño institucional y de los contratos de concesión. Es evidente que se ha prestado poca atención al efecto de los incentivos sobre el comportamiento de los agentes económicos. Tampoco se ha impulsado una cultura elemental de evaluación económica basada en la comparación de los beneficios y los costes sociales de los proyectos, y se ha ignorado todo lo que la economía nos enseña sobre el diseño óptimo de contratos para la participación privada en la construcción y operación de infraestructuras.

El resultado de todo esto es bien conocido: una planificación poco integrada que trata por ejemplo separadamente la inversión en aeropuertos y en ferrocarril, el desinterés o incluso la hostilidad por la evaluación económica y su sustitución por la propaganda de los estudios de impacto, un diseño manifiestamente mejorable del sistema de colaboración público-privada y, en general, unos mecanismos de regulación pobremente articulados que no han propiciado una separación clara entre las empresas privadas y el sector público en sus diversos ámbitos, con los problemas que esto genera de asignación de riesgos, de responsabilidades y de compensaciones inadecuadas.

Muchos de los problemas descritos conducen al diseño institucional actual. No creemos que pueda avanzarse mucho en la reforma del sistema sin modificar la estructura del Ministerio de Fomento. Algunas propuestas:

  • La primera función de un Ministerio de Infraestructuras y Transportes es la de planificar las redes y organizar la colaboración privada en su construcción, mantenimiento y operación de acuerdo con criterios de transparencia y eficiencia siguiendo las mejores prácticas internacionales. Enfocar el Ministerio hacia el fomento de la economía, la creación de empleo y la cohesión territorial, como frecuentemente se ha hecho, es perder de vista la tarea principal de este departamento y dar una coartada para su utilización política mediante la inauguración de obra pública.
  • La actual separación en direcciones generales por modos de transporte obstaculiza la planificación y la gestión integradas. Esta división funcional debe reducirse a los aspectos meramente técnicos de ingeniería. En su lugar, deben crearse dos nuevas unidades: una de ellas debe evaluar conjuntamente todas las inversiones en transporte y la otra debe ocuparse de adjudicar y gestionar los contratos de concesión para la participación privada en todos los modos de transporte, generando los incentivos adecuados para que la tarificación, el nivel de calidad y seguridad y la inversión en capacidad sean fijados en beneficio del interés general.
  • Estas dos unidades, la de evaluación y la de participación privada, deben funcionar con total autonomía e independencia si no se desea que se transformen en burocracias inútiles. La primera, además, no pude tener dependencia orgánica del Ministerio. La segunda no puede ocuparse de la resolución de conflictos o de posibles renegociaciones de los contratos que ella misma adjudicó.
  • Este nuevo sistema institucional precisa de un regulador independiente que proteja a los usuarios mediante las políticas comunes de defensa de la competencia, la aplicación de la normativa sobre regulación de precios y otras actuaciones habituales en estos organismos. Si este regulador debe ser global o sectorial es otro debate.

¿Qué proponen los partidos políticos?

El programa más completo y coherente (al menos para un economista convencional como el autor de este post) es el de Ciudadanos.[2] Toda la argumentación y las propuestas giran en torno a supeditar las infraestructuras a las necesidades reales, apareciendo las prioridades fruto de la evaluación económica y no de una posición apriorística basada en lugares comunes, como ocurre con el PP o Podemos cuando hablan del ferrocarril. Es un simple ejemplo, pero refleja una cómoda concepción apriorística que suele ser fuente de problemas.

Resulta llamativo que el PP siga presumiendo en su programa sobre los kilómetros construidos de infraestructuras de alta velocidad a pesar de los estudios existentes sobre su más que dudosa rentabilidad social, o que Podemos hable de “impulsar la economía desde el ferrocarril” o de “priorizarlo” o de impulsar los sistemas eléctricos en las ciudades. El ferrocarril o los tranvías son tecnología de transporte y pueden ser una buena solución para volúmenes de demanda muy altos y una pésima solución para tráficos débiles mejor atendidos por autobuses o aviones (echen un vistazo al tranvía de Jaén). Todos los medios de transporte tienen externalidades negativas durante su ciclo de vida y la elección es compleja y no puede responder al color de la bandera que portemos. El tren no es necesariamente verde.

Los cuatro partidos más importantes se pronuncian por la reforma de la Administración pública, por la mejora de la contratación pública, y la defensa de la evaluación económica. Esto es mucho más importante de lo que puede parecer porque para el buen funcionamiento de las infraestructuras en España necesitamos más iniciativa privada y mejor sector público. Parece que en esto puede haber acuerdo y las diferencias en los programas del PP, PSOE y Ciudadanos no son un obstáculo para el entendimiento. Quizá la concepción estatista de la economía que caracteriza a Podemos le impida ver con claridad las virtudes de dar protagonismo al sector privado en la construcción y operación de infraestructuras con un diseño institucional como el propuesto.

Pronunciarse ahora por el corredor mediterráneo o por la bicicleta para la movilidad urbana es secundario. El próximo Gobierno deberá planificar y articular la participación privada sobre bases más sólidas (incentivos y reparto de riesgos eficientes) y apostar por la transparencia real. Es una buena noticia que todos parecen apoyar estas ideas. El Plan Nacional de Infraestructuras que los cuatro partidos proponen podría ser buen comienzo para reformar el sistema de planificación, regulación, evaluación, licitación, adjudicación y resolución de conflictos que tan urgentemente necesita España. Dicho Plan, podría ser por fin una realidad esperanzadora y no otro documento más a añadir a los publirreportajes de las últimas décadas.

 

[1] En esta cifra no están incluidos los trenes, personal, energía, ni el mantenimiento del material móvil y la infraestructura.

[2] En la sección “Redefinición de las funciones del Ministerio de Fomento” hay una propuesta sobre las grandes empresas estatales que debe ser un error. Refiriéndose a Aena, Renfe, Enaire y Adif, y después de proponer independencia y despolitización para dichas empresas, se dice “se redefinirán así como verdaderos organismos reguladores con plenas competencias y experiencia técnica”. Inmediatamente después se refieren a Puertos del Estado para proponer que se refuerce su papel regulador. Mientras que Puertos del Estado puede ser reconvertido en este sentido (véase aquí), las demás empresas estatales, al menos Aena, Renfe y Adif, son muy diferentes al hibrido Puertos del Estado y no pueden tener funciones reguladoras. Son empresas estatales, con participación privada en el caso de Aena, que deben operar con autonomía de gestión, deben estar alejadas de la política y sometidas a regulación desde una agencia independiente.

Hay 11 comentarios
  • Gracias por el artículo Ginés. Yo sin embargo, eliminaría la primera parte, toda la que se refiere al informe de AT Kearny. Cualquiera que haya trabajado en/con una consultora sabe que a las consultoras se les paga para decir lo que el cliente quiere que se diga. No tiene ningún valor diagnóstico

    • Es una forma de introducir el tema con datos aportados por constructoras y la propia Comisión Europea. En ambos casos, se reconocen los excesos y desequilibrios cometidos en la inversión en infraestructuras. Lo de la Comisión Europea es curioso porque critican lo que ellos mismos han propiciado.

  • Muchas gracias por el esfuerzo que hace al poner esos datos a nuestra disposición. Trás una primera lectura, debo advertir antes que en este tema que nos ocupa, de la planificación, tengo alguna experiencia y no quisiera pasar por prepotente. El dato básico de gestión de tráfico para cualquier infraestructura competitiva estaría en torno a los 6 € por cada 100 kms/hora de recorrido por cada usuario. Más o menos el coste que se abona por el servicio de Blablacar. Centro de ciudad a centro de ciudad. A partir de ese valor, para intentar simplificarlo al máximo, afinando con la demanda prevista a medio plazo, podriamos calcular la facturación anual en euros entre un origen y un destino, el handicap que introduce variabilidad, es que el transporte público ha de regresar al punto de partida con un horario definido. Con esas cifras de facturación sabrá usted calcular, mucho mejor que éste jubilado, sólo con algo de sentido común la rentabilidad y el límite de la inversión razonable, las rutas más convenientes, las paradas intermedias y la frecuencia máxima de servicios y a la vista de otros proyectos ya puestos en servicio, sí conviene contruir una autopista, autovia, vía rápida, carriles para vehiculos lentos, ensanchar el arcén o mantener la calzada en las mejores condiciones posibles. Las circunstancias de los análisis económicos para construir vias de AVE o aeropuertos parece que son un misterio a resolver.

    • Gracias Carlos, el análisis coste-beneficio se aplicó en transporte con mucha más facilidad que en otras áreas porque cuantificar efectos es más sencillo y menos sujeto a controversia que en salud, por ejemplo. El poco desarrollo de la evaluación económica en España no se explica tanto por sus limitaciones, que las tiene, como por el desinterés en utilizarla. Como hemos argumentado con anterioridad, se ha recurrido a los estudios de impacto para mostrar los efectos multiplicadores de la inversión y el empleo generado en vez de comparar los beneficios sociales esperados con el coste de oportunidad de la inversión. Creo que el misterio está resuelto 🙂

      • Pues tiene usted razón, muchas gracias. En cuanto a las inversiones en salud, temo que no se toman en cuenta las horas perdidas por el paciente mientras acude a o aguarda por un servicio sanitario, restando esas cifras (€xhora) del coste presupuestado, más otros gastos añadidos, transporte, cuidados paliativos, medicinas e ingresos hospitalarios, podríamos aprender a evaluar si resulta interesante y en que lugar instalar, por ejemplo un acelerador lineal, una unidad de hemodiálisis o si resulta adecuado equipar un laboratorio móvil. En todo caso soy de la opinión que descentralizar la sanidad ha sido un error garrafal que se debería corregir de manera inmediata.

  • Gracias por el análisis, aunque hubiera deseado algo más de profundidad, especialmente respecto al programa del PSOE que apenas se describe.

    En cualquier caso, gracias a nadaesgratis por hacer estos análisis.

    • Llevas razón, Carlos. No he entrado en detalle en el programa del PSOE. Tampoco en en los demás partidos. Sencillamente pensé que lo mejor era resaltar lo que está en el origen de gran parte de los problemas de segundo nivel: un diseño institucional pésimo que permite la utilización política del Ministerio de Fomento y un sistema de incentivos que no permite obtener lo bueno de la participación privada y que origina problemas de envergadura, como la crisis de las autopistas de peaje. En teoría, todos los partidos están de acuerdo en reformar esto y en hacer un Plan de Nacional de Infraestructuras. Se lo recordaremos después del 20D.

  • Gracia Aguafistas por el link. Merece la pena leerlo. Muy recomendable para los que todavía comulgan con ruedas de molino.

  • Muy buenas tardes Ginés. Muchas gracias por el artículo, siempre es grato ver que hay gente preocupada por enriquecer el debate en torno a la política de infraestructuras desde un punto de vista más racional y menos emocional.
    Es un artículo largo y debo confesar que mi lectura ha sido rápida pero me gustaría apostillar un par de cosas:
    El informe de AT Kearny para Seopan es un informe de parte y como tal da una visión que poco tiene que ver con algunas de las conclusiones de este artículo (de las 2 partes que tiene, la de contribución al desarrollo económico y social de España es... pues eso).
    Respecto al efecto del AVE sobre las líneas interurbanas, entiendo el punto crítico con el planteamiento de competencia modal que viene desarrollándose en España (con el autobús y con todos los modos). Pero es que precisamente el transporte regular de viajeros por carretera está hiperprotegido, opera bajo concesiones que además tienden a perpetuarse en el tiempo (sí, incluso a pesar de las teóricas limitaciones legales) y con una competencia muy escasa, no es un ejemplo que personalmente me guste defender.

  • Enhorabuena por el profundo análisis.
    En cuanto a la rentabilidad social negativa del AVE, quería aportar un elemento adicional: el efecto positivo que el AVE ha tenido sobre el comercio internacional. La duplicidad de líneas ha aumentado la oferta y la eficiencia del tráfico de mercancías. En un trabajo reciente hemos analizado este efecto, constando que los países que disponen de trenes de alta velocidad comercian significativamente más que aquellos países con características similares pero sin líneas AVE.

    Aquí pueden encontrar más información:
    http://blogaldeaglobal.com/2015/11/23/ha-aumentado-el-ave-el-comercio-internacional/

Los comentarios están cerrados.

Centro de preferencias de privacidad