¿Necesitamos una agencia europea de salud?

por Joan Costa-Font (LSE)

n.r:  Una versión preliminar fue publicada como post de AES.

La crisis del Covid-19 es, sin duda, el desafío sanitario más importante que han sufrido los países Europeos en el último siglo,  si bien sus efectos solo ahora empiezan a cuantificarse (ver aquí). La crisis ilustra en forma de fatalidades, que si bien la globalización puede proporcionar beneficios a través del libre comercio y la movilidad de personas, también conlleva riesgos para la salud personas (ver aquí). En estos momentos, la salud pública se sitúa por primera vez en el epicentro de la discusión económica y, en general, del debate público.

Aunque las consecuencias exactas de la crisis aún están por determinar, ya se sospecha que, incluso en el mejor de los casos, esta crisis supondrá un cambio de paradigma en casi todos los ámbitos, y ​​tal vez sea el punto de inflexión que se necesita desesperadamente para abordar decididamente los desafíos de la globalización.

En esta entrada argumento que la lección, en clave institucional, de esta crisis debería ser que la colaboración requerida para enfrentarse a desafíos comunes no se produce espontáneamente, sino que requiere de instituciones estables que permitan solucionar los problemas de acción colectiva (‘cada estado mira por los suyos’).  Una posible solución en la Unión Europea (UE)  seria la transferencia de competencias de salud publica (que no sanitarias) para la gestión de riesgos sanitarios (‘males públicos’) globales a una autoridad europea. Actualmente, solo contamos con la European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC), creada en 2005 a raíz de la crisis del SARS,  que tiene, a diferencia con su equivalente americano, funciones de  coordinación con las agencias nacionales de salud publica y que su función es ‘identificar, evaluar y comunicar’ riesgos de salud humana derivados de enfermedades infecciosas. No obstante, no tiene la autoridad  que por ejemplo el Banco Central Europeo tiene con respecto de la política monetaria de la zona euro.

Las respuestas de los estados a la crisis

La respuesta ante este desafío de salud pública en Europa no ha respondido a las necesidades objetivas de país (p.e., mayor tasa de infección), sino más bien las diferencias de talante de sus élites nacionales, que en general han perseguido el interés de cada estado.

Mientras que Alemania ha logrado mantener bajas las tasas de mortalidad con pruebas intensas, otros países europeos han reaccionado mucho más lentamente, y  no han sido conscientes de la situación a la que se enfrentaban hasta que sus hospitales se han empezado a colapsar. Otros países, como Austria y Polonia, han demostrado instintos nacionalistas en sus respuestas al cerrar sus fronteras. Por su parte, el gobierno húngaro ha aprovechado la crisis para gobernar por decreto ley, lo que provocado la reciente respuesta del parlamento Europeo. Mientras tanto, en España se ha optado por la declaración del estado de alarma, lo que supone la centralización de las responsabilidades de atención sanitaria, a pesar de que la experiencia relevante se encuentra a nivel regional. Francia, como era mas esperable, siguió el ejemplo de España.

En cambio en Italia, los gobiernos regionales han sido pioneros en establecer medidas de prevención. Ello se ha traducido en unos buenos resultados en el Véneto, a diferencia de otras regiones de Italia con igual o mas recursos sanitarios. En el Reino Unido, Gales y Escocia han actuado primero al anunciar medidas de política como el cierre de escuelas que luego fueron decisivas para forzar a Inglaterra a seguir los mismos pasos.

No obstante, independiente de si unos han acertado o no, lo que esta crisis demuestra es que si bien la respuesta ante males públicos globales como el Covid-19 requiere de cooperación y  confianza en las instituciones existentes, una vez mas, las elites en cada estado y región,  ha seguido estrategias que priorizan finalidades políticas mas allá de  los efectos sobre la salud.

El papel casi inexistente de la Unión Europea

Si bien inicialmente la sanidad era una competencia en manos de cada uno de los estados miembros de la Unión Europea,  ya el artículo 3 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, establecía que  (la Comunidad Europea) contribuirá a un «alto nivel de protección de la salud». Poco a poco, la salud pública ha pasado a ser una área de competencia de la Unión Europea (UE) tal como establece el Tratado de Maastricht, y mas recientemente, a través una decisión del consejo Europeo de 2013 que abrió la posibilidad a la Unión Europea a actuar ante desafíos que excedan sus limites territoriales (‘serious border threads’).

Aunque la crisis de covid-19 supone, sin duda, una amenaza que excede los limites territoriales de los estados, todo apunta a que la Unión Europea ha reaccionado con una lentitud excepcional. De hecho, se puede afirmar, que su papel ha sido casi inexistente, al menos al principio de la pandemia. Solo en la segunda semana de marzo, la Presidenta de la Comisión Europea estableció que todos los viajes no esenciales en la UE se suspendieran por 30 días, y apenas en esta pasada semana, ya bien entrada la crisis, se han observado medidas de reacción algo mas extremas. Por ejemplo, el pasado jueves, la UE amenazó a Francia y Alemania con iniciar un procedimiento de infracción por limitar las exportaciones de mascarillas. Pero solo después de que diversos medios de comunicación denunciaran la falta de cooperación entre estados.

Débil acción colectiva ante una crisis sanitaria global

Esta crisis sanitaria apunta, una vez mas a la necesidad de reformar las instituciones de la UE para apoyar a los estados cuando aparecen ‘males públicos globales’. Hoy los incentivos de los estados a la cooperación ante situaciones de crisis se ven limitados por problemas de acción colectiva (es decir, los países priorizan sus propios intereses, incluso si esto socava la solidaridad con otros países). Por ejemplo Francia, Alemania y la República Checa han introducido límites a las exportaciones de equipos médicos de protección, como máscaras faciales, a pesar de la grave escasez observada en otros países (de la Unión Europea).

Una excepción ha sido la ayuda brindada por el estado alemán de Baden-Wuerttemberg a pacientes en la región francesa de Alsacia. Sin embargo, la colaboración en el caso de Baden-Wuerttemberg, esta al menos parcialmente motivada por las externalidades que la pandemia puede causar en Alsacia al ser un estado limítrofe.

Una autoridad europea como respuesta a ‘males de salud globales’

Una solución a los problemas de acción colectiva consiste en institucionalizar la cooperación vía la transferencia de las competencias en materia de salud pública global a una agencia europea. Ello puede, a su vez, ir acompañado del reconocimiento de las ventajas de los sistemas sanitarios nacionales y regionales en la implementación, y adaptación de las medidas a sus respectivos países.

En cualquier caso, dadas las pulsiones nacionalistas, e incluso egoístas, implementadas por varios estados miembros, la creación de una autoridad de salud pública a nivel europeo debe verse como un asunto urgente, a considerar como parte de reformas más amplias de la UE, ya que estas crisis sanitarias pueden ser cada vez mas frecuentes. De ser así, ser europeo llevaría consigo una ciudadanía sanitaria de la que no gozaría los estados no miembros de la UE (de hecho, a raíz del Brexit,  el Reino Unido ha perdido su condición de miembro de la ECDC).

Dada la influencia de Alemania, cabe esperar, que si todos los países europeos hubieran implementado la misma respuesta a esta crisis que Alemania, Europa en general y España en particular se habrían ahorrado algunas fatalidades (la respuesta en España es hoy objeto de critica en diversos medios internacionales).

Dado que las pandemias no respetan fronteras estatales,  su gestión debe abordarse centralmente al nivel de decisión más alto posible, es decir, las instituciones de la UE en Europa. En su ausencia, la experiencia de  Baden-Wuerttemberg  nos sugiere que los estados solo cooperan cuando creen que  pueden producirse externalidades en su territorio. Deberíamos recordar esta lección durante la próxima pandemia.

Además, una Agencia Europea de Salud Pública que reforzara soluciones cooperativas entre estados y regiones de la Unión Europea daría un valor adicional a una «ciudadanía sanitaria» europea en tiempos de Brexit, lo que en mi opinión no es poca cosa.