La fecha es el 14 de diciembre de 2020. Este es el día en que el mercado del transporte pasajeros en ferrocarril debería quedar liberalizado, de acuerdo con el Cuarto Paquete Ferroviario aprobado por la Unión Europea. Por este motivo, en el mes de julio la CNMC publicó un extenso informe en el que analizaba los retos a los que se enfrenta España si quiere que esta liberalización tenga éxito. En esta entrada voy a centrarme, utilizando el análisis de ese informe, en algunos de las principales dificultades de este proceso y discutir cómo determinan la manera en que se puede abordar esta liberalización.
Es importante empezar aclarando que cuando hablamos de transporte de pasajeros de ferrocarril, en realidad nos referimos a una parte muy pequeña de este mercado. La liberalización solo afectará a los trenes de alta velocidad y de larga distancia. En particular, se excluyen todos aquellos trenes para los que rijan Obligaciones de Servicio Público y que corresponden, esencialmente, a los servicios de cercanías y media distancia, que constituyen más del 90% de los trayectos.
Leyendo el informe, lo primero que llama la atención es que la mayor parte de los obstáculos son comunes a los que enfrenta el transporte de mercancías en ferrocarril y que ya discutí en una entrada anterior. La dificultad a la hora de tener acceso a trenes, maquinistas y servicios de mantenimiento es algo que ha limitado la expansión de los “privados” en ese mercado debido a una regulación que se ha demostrado más que ineficaz para garantizar la competencia entre Renfe Mercancías y los operadores alternativos.
El riesgo es, por tanto, que en el caso del transporte de pasajeros suceda algo parecido. En cuanto a los trenes, la coexistencia de la vía de ancho ibérico con el ancho estándar y los distintos sistemas de señalización tanto entre tipos de vía como en relación con los otros países europeos dificultará la entrada. Los operadores no tendrán acceso al mercado internacional de trenes que existe para otros países y, por este motivo, sin una regulación específica, los nuevos operadores deberán adquirir los suyos propios, con el correspondiente coste económico (de 20 a 30 millones por unidad), tiempos de entrega de 3 años y con el consiguiente riesgo para la empresa. En el caso del mantenimiento, la falta de una infraestructura de entidad significativa de talleres alternativa a la de Renfe pone a los operadores en manos de su competidor.
Ambos obstáculos han demostrado ser determinantes en el caso del ferrocarril de mercancías haciendo, junto a las prácticas anticompetitivas de Renfe mercancías, difícil que otros operadores hayan podido competir en igualdad de condiciones. En el caso de los maquinistas, las medidas que recientemente impuso la CNMC precisamente para reducir los obstáculos en este mercado deberían mitigar los problemas también en el caso del transporte de pasajeros.
Un aspecto específico de este caso son las líneas que Renfe sirve como parte de sus Obligaciones de Servicio Público. Como el informe explica, la normativa europea obliga a que estos servicios estén abiertos a la competencia en 2023, pero el gobierno recientemente los otorgó a Renfe hasta 2027 con la posibilidad de prórroga. La complementariedad de estos servicio con los de larga distancia junto con una remuneración generosa que la empresa pudiera recibir del gobierno podría ser un factor que falseara la competencia.
El segundo problema común con el caso del ferrocarril de mercancías es la relación con ADIF y, en particular, la fijación del canon por uso de la infraestructura y la adjudicación de los surcos (el derecho a poder utilizar un tramo de la red en un momento determinado del tiempo). Por un lado, el canon se considera una tasa y, cómo tal, es fijada por el Consejo de Ministros. Aún más sorprendente es el hecho que en el caso de la alta velocidad, el canon tenga dos componentes: Uno es homogéneo para cada tipo de infraestructura (p.e. vías de alta velocidad) y tiene que ver con el pago del coste de mantenimiento. El otro es un recargo es específico de cada ruta, destinado a recuperar parte del coste de construcción (como hemos explicado muchas veces, por ejemplo, aquí, es improbable que se recupere todo el coste de la inversión en la mayor parte de la red). Este último se fija comprobando el margen de Renfe Operadora para esa ruta y viendo qué importe es capaz de soportar. Este sistema, contrario a todo lo que conocemos sobre cómo regular un mercado, será aún más absurdo cuando una ruta esté sujeta a competencia (porque eso reducirá los márgenes). Lo deseable sería que el canon lo fijara un regulador independiente y que, como sucede en el caso francés (ver Crozet (2013)), se utilizaran criterios económicos (precios de Ramsey). Ambas cosas contribuirían a otorgar transparencia y estabilidad a la regulación.
Otro aspecto que enfatiza el informe es la necesidad de que ADIF sea imparcial en relación a todos los operadores, evitando que el operador establecido acapare los mejores surcos. El establecimiento de acuerdos marco con los nuevos operadores a largo plazo que reduzcan su incertidumbre es también esencial.
Liberalización ¿Qué liberalización?
Existen muchas maneras de liberalizar un mercado y cada una da lugar a diferentes niveles de competencia. En este sentido, los retos que hemos discutido sugieren que sin cambios estructurales la liberalización es improbable que atraiga a un número razonable de competidores. Para ello sería necesario hacer cambios institucionales y de regulación del mercado. En cuanto a los primeros, es imprescindible delegar toda la regulación a un organismo independiente. Ya hablamos en su momento de que habría sido deseable tener un regulador independiente del transporte (que incluyera competencias en los otros medios de transporte regulados). Si, como parece, esto no sucederá, al menos necesitamos que la CNMC tenga todas las atribuciones necesarias para velar por la competencia en igualdad de condiciones entre todas las empresas. Este regulador debería poder fijar el canon a partir de criterios económicos.
El segundo aspecto tiene que ver con la estructura del mercado después de la liberalización y, en este caso, las recomendaciones son bastante conocidas. Primero, sería necesario establecer una empresa de alquiler de material (las famosas ROSCO) y nutrirla inicialmente de trenes procedente de Renfe Operadora. Esto es problemático a corto plazo porque obligaría a esta empresa a reducir sus servicios en algunas rutas. Segundo, facilitar que las empresas de mantenimiento se establezcan en instalaciones de ADIF. Tercero, abrir a la competencia los servicios regulados en 2027.
Una reforma de este estilo no parece realista en el contexto español, lo que responde a la pregunta de a qué tipo de liberalización podemos aspirar. La falta de estabilidad sobre qué canon se va a pagar en el futuro y la necesidad de llevar a cabo una gran inversión en material rodante y mantenimiento hará difícil que más de un par de competidores se atrevan a entrar. Esto no es necesariamente malo. La experiencia italiana sugiere que un segundo competidor donde opera puede conllevar un incremento significativo de la competencia. Pero en todo caso, observaremos entradas en unas pocas rutas y difícilmente tendremos el tipo de innovaciones en términos de servicios y tarificación que surgirían en entornos con más empresas.
Hay 7 comentarios
Ya veremos que pasa, espero que sea cierto y de verdad nos acerquemos más a Europa, felicitaciones por el articulo.
Gerard, gracias por su post. En el post publicado ayer en NeG los autores se olvidaban de la respuesta de la oferta a un cambio importante en la demanda. Hoy, en relación a su post, mi preocupación es que no se hace referencia a la demanda. El intento de terminar con un monopolio histórico supongo que depende mucho de lo que está pasando y pueda pasar con la demanda. Si la intención de liberalizar no va acompañada de la expectativa de un aumento fuerte en la demanda, dificulto vaya a tener éxito.
La liberalización de un mercado como este solo tiene sentido si esperamos aumentos en la eficiencia e innovación en términos de costes, calidad del servicio o estructura de tarifas que conlleven un incremento significativo en la demanda. La evidencia para el caso italiano es bastante prometedora en este sentido. La competencia ha llevado a una disminución muy considerable de las tarifas y, con ello, un incremento de la demanda.
Lo que quería transmitir en mi entrada es que éste no es un resultado seguro. El potencial incremento de la demanda que mencionas está ahí, pero que se realice o no dependerá de cómo se lleve a cabo este proceso.
Habla de una disminución considerable de tarifas en el caso italiano. ¿Tiene algún dato, por mínimo que sea, que atestigue de esa disminución? Con eso me conformaría, sin entrar a evaluar la duración de la disminución, la probabilidad del mantenimiento de esa reducción, la calidad del servicio etc... Le digo una evidencia: en la mayoría absoluta de los restantes casos de privatización en Europa y desde los años 80 (no solo en líneas de tren, sino en todos los sectores productivos ) se ha producido, con el tiempo suficiente, todo el EFECTO CONTRARIO : aumentos hasta tarifas abusivas y empeoramiento de la calidad del producto/servicio. Si me lo solicita algún estudio podría aportarle de esa evidencia contraria al caso italiano. Un saludo cordial
Gerard, gracias por su respuesta. Yo tengo en mente un desplazamiento de la curva de demanda y no un aumento en la cantidad demandada resultado de un desplazamiento de la curva de oferta.
No conozco los mercados de servicios ferroviarios de pasajeros y nada puedo decir sobre lo que está pasando en España u otro país (puedo listar determinantes de la demanda pero nada se sobre las elasticidades respectivas --peor, no sabría decir cuan elástica es esa demanda a su propio precio, pero si tuviera que apostar diría que solo en el largo plazo es mayor que 0,5).
Lo realmente interesante sería ver que sucede con las demandas de cada medio de transporte (carretera, ferrocarril y avión) si el Estado dejase de intervenir de forma tan caótica, desordenada y diferencial en cada una de ellas:
* regalando la infraestructura en el transporte por carretera pero cobrando luego por km recorrido via impuestos a la gasolina (más del 50% de su precio!) y con el transporte de pasajeros "hiper-regulado" (el informe de la "blanda" CNMC fue demoledor con la ROTT)
* "semiregalando" la infraestructura del ferrocarril pero no permitiendo la competencia y subvencionando las pérdidas de RENFE y ADIF
* cobrando por la infraestructura en el transporte aéreo pero con un sistema "legacy" de asignación de slots que no facilita precisamente la competencia y luego subvencionando (faltaría más!!),via "acuerdos de patrocinio" a los aeropuertos locales https://www.economist.com/business/2019/10/19/british-airways-profits-may-not-fly-high-much-longer?frsc=dg%7Ce
Es fácil estar seguro, con semejante nivel de intervención, que la distribución de demanda entre modos de transporte debe estar muy lejos de ser la más eficiente posible.
Que curiosidad por ver un sistema en el que cada modo de transporte pague por sus infraestructuras (todo lo que cuestan con un esquema de RAV como tantos otros monopolios regulados), que pague por sus emisiones o compre sus derechos y que esté abierto al nivel de competencia que pueda imponer (no suplicar) una CNMC como dios manda!!!
El que la CNMC "aconseje" y "recomiende" casi da un poquito de lástima ...
¿a quien recomienda y aconseja? ¿al dueño de RENFE? ¿recomienda y aconseja al dueño de RENFE que tome medidas para reducir los (escasos o no existentes) beneficios de RENFE y aumentar las contribuciones anuales que él debe realizar a su participada?
Como puede eso salir mal ...
¿es normal en Europa que las CNMCs correspondientes tengan tan pocos "dientes" y sus informes resulten, por tanto, tan "patéticos" en su planteamiento? (¿recomiendo y aconsejo?)
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