El misterioso caso de la financiación de la ciencia desaparecida

En los últimos días, varios medios (por ejemplo, éste, éste, o éste) han informado de el gobierno dejó sin ejecutar más del 60% del presupuesto para ciencia e innovación de 2016. El detonante de esta información es el informe de la Confederación de Sociedades Científicas de España (COSCE), sobre la partida de "Política de Gasto de Investigación, Desarrollo e Innovación" (Política de Gasto 46) de los Presupuestos Generales del Estado para 2017, recientemente presentado. En este post pretendo explicar someramente cómo se produce este fenómeno y lo que nos revela sobre la política científica del gobierno o, mejor dicho, de los gobiernos.

En primer lugar conviene aclarar que este informe solo se fija en los fondos designados por el Gobierno como fondos destinados a I+D+i, cuya definición estricta y no ambigua es el destinado a programas presupuestarios de la mencionada PG46. Tampoco se debe pensar que hablamos del gasto total de España en este campo, ya que no estamos considerando la financiación de comunidades autónomas, Unión Europea o empresas. Por otro lado, tampoco pretendo discutir aquí si el montante de la PG46 es mucho o poco, de lo que se ha hablado abundantemente (aunque yo tengo claro que es muy poco, no podía dejar de decirlo). Es decir, no estamos hablando de la decisión política del Gobierno de cuánto quiere destinar a I+D+i, sino de la decisión política del Gobierno de cómo gestiona ese dinero.

Dicho eso, pasemos a la estructura de la PG46. A modo de ejemplo, aquí están los presupuestos aprobados para 2016 y 2017:

Como vemos, hay dos grandes partidas: operaciones no financieras y operaciones financieras. Dentro de ellas hay una subdivisión en investigación civil o de defensa, en la que no voy a entrar; en todo caso, la parte destinada a defensa es mucho más pequeña, lo que no es sorprendente dada la imaginación del Gobierno para inventar medios para aumentar el gasto en defensa de manera opaca (véase por ejemplo aquí o aquí, manejos que el Constitucional ha declarado nulos, ignoro si con consecuencia alguna, como siempre), lo que hace innecesario asignarle mucho de manera explícita. ¿Cuál es la diferencia entre las dos partidas?

La parte del león de este presupuesto (en 2017, pero en 2016 es similar aunque ha habido cambios en las asignaciones entre ministerios) se divide entre cuatro programas, a saber "Investigación científica", "Fomento y coordinación de la investigación científica y técnica", "Investigación y desarrollo tecnológico-industrial", e "Innovación tecnológica de las telecomunicaciones". De ellos, el primero se basa casi exclusivamente en fondos no financieros, mientras que los otros tienen contribuciones de ambos.

¿Qué diferencia hay entre los fondos financieros y los no financieros? Los no financieros son destinados básicamente a dos cosas: funcionamiento de Organismos Públicos de Investigación (OPIs), fundamentalmente el CSIC, que se lleva casi la mitad de este apartado, subvenciones a proyectos de investigación, y gastos de formación de personal investigador. Estos fondos son de los que vive fundamentalmente la investigación pública financiada por el Gobierno central en España. El otro apartado, los gastos financieros, corresponden a créditos. En cuanto a la gestión del PG46, se reparte en 2017 entre tres ministerios: el de Economía, Industria y Competitividad (MEIC,  donde se integran la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación y la malhadada Agencia Estatal de Investigación), el de Educación, Cultura y Deporte (MECD), y el de Energía, Turismo y Agenda Digital (MINETAD). De los gastos financieros, los de formación de personal investigador los lleva el de MECD, mientras que OPIs y proyectos caen en el ámbito del MEIC. Los gastos financieros se reparten básicamente entre MEIC y MINETAD.

Una vez resumida la estructura fundamental del PG46, pasemos al asunto que nos ocupa: el gasto no ejecutado. La tabla siguiente, también tomada del informe COSCE, resume lo ocurrido en los últimos años:

Como vemos, sistemáticamente se deja de gastar casi la mitad de esta partida presupuestaria. El caso de 2016 es más exagerado que otros años, pero hay que tener en cuenta que se cerró el presupuesto el 20 de julio, y que de hecho hay partidas en el presupuesto de 2017 destinadas a afrontar gastos que quedaron pendientes debido a ese cierre.  En todo caso, no parece arriesgado suponer que el porcentaje de no ejecución de 2016 sería cercano al 50% como en años anteriores.

¿Cuáles son las partidas que no se gastan? La gráfica siguiente, una vez más del informe COSCE, es muy clara:

La gráfica muestra el dinero no gastado (en millones de euros) y el no gastado de la parte financiera. Como vemos, esta última supone la gran mayoría del dinero no gastado, y es así año tras año. Es decir, cada presupuesto de I+D+i (PG46) que se elabora (y no sólo por este Gobierno, por cierto) contiene una parte destinada a créditos que es más de la mitad del total y que sistemáticamente no se gasta. Hay varias razones para explicar por qué no se gasta este dinero, pero la más importante es que se destina a créditos para fomentar la innovación empresarial (a menudo en colaboración con el sector público, pero no solo), y en España la innovación empresarial es un espejismo. Las empresas están dispuestas a recibir dinero en forma de subvenciones para investigación (fondos no financieros, que también les benefician en determinadas convocatorias) pero no a invertir en I+D+i utilizando créditos (a tipo de interés más que ventajoso, dicho sea de paso). Hay que decir, sin embargo, que hay otras explicaciones posibles: Por ejemplo, podría ser que las empresas realmente pudieran usar esos créditos para investigar, pero que la burocracia impuesta por el ministerio de turno (véase por ejemplo aquí) sea tal que las desanime de utilizar estos recursos. En ese caso, el problema sería que el Gobierno es incapaz de reducir la absurda "red tape" que padecemos los investigadores, que parece que nos gastemos todo el dinero de los proyectos en ir a Canarias a ver a nuestra novia...

Lo interesante del caso es que como he mencionado en el párrafo anterior, esta partida de gasto no financiero se incluye todos los años en el presupuesto, a sabiendas de que no se va a gastar (de hecho el porcentaje de gasto financiero presupuestado para 2017 aumenta, y es el responsable del exiguo crecimiento de la PG46 con respecto a 2016). Esto no es más que una manera de hacer que parezca que el Gobierno está invirtiendo en I+D+i una cierta cantidad, cuando la que invierte realmente no llega ni a la mitad.

Por otra parte, aunque sea menos, no puedo dejar de señalar que se dejaron sin ejecutar unos 229 millones de euros de fondos no financieros, lo que ya me resulta realmente inexplicable; hubiera bastado con haber evitado que la plantilla de investigadores del CSIC pierda 2000 personas en 6 años, o con asignar cantidades mayores a proyectos de investigación, por ejemplo. Nótese en este sentido que no es que ese dinero sobre porque no haya proyectos buenos que financiar; al contrario, la experiencia demuestra que proyectos evaluados científicamente con la máxima calificación no reciben todo el dinero que solicitan por falta de fondos. Y esto es algo que también viene ocurriendo todos los años como muestra el último gráfico.

En resumidas cuentas, lo que se desprende de todo esto es que los Gobiernos de los últimos años nos quieren hacer ver lo blanco negro: utilizan un presupuesto que es totalmente ficticio para que parezca que su desinterés absoluto por la I+D+i no lo es tanto, e incluso afirman haber aumentado dicho presupuesto de un año para otro (como en 2017, en un porcentaje menor que la inflación prevista) cuando en realidad lo que aumenta es la parte que saben que no van a ejecutar. Insisto: no voy a discutir aquí si hay que gastar dinero público en I+D+i; lo que creo que es totalmente intolerable es que un Gobierno afirme hacer una cosa cuando en realidad por debajo de la mesa y de manera opaca para la ciudadanía hace otra. Señores del Gobierno, si creen que la I+D+i en España solo merece unas migajas, tengan al menos el coraje de escribirlo así en el BOE. Maltraten al tejido investigador español cuanto tengan a bien, que para eso el gasto es una decisión política pero, por favor, no nos tomen el pelo encima.