Apuntes de federalismo fiscal sobre el COVID-19

Por Diego Martínez López

La gobernanza fiscal de las áreas monetarias y de los países descentralizados no tiene una historia fácil. Algunos la cuentan por décadas e incluso centurias (Sargent, 2012), otros la vivimos en un presente continuo abierto (DG ECFIN, 2020). Y ahora con el Covid-19, ante una mezcla de shocks de oferta, demanda e incluso financiero, que puede devenir en algo más trascendente si cabe que la Gran Recesión (aquí), se vuelve a repetir una parte de la historia: las dificultades institucionales y políticas pueden impedir a escala europea la adopción de medidas necesarias que gozan de un notable consenso técnico (ver, por ejemplo, aquí).

La idea central de esta nota parte de ese hecho: no se espera (de momento) un cambio rápido en el paradigma de gobernanza monetaria/fiscal europea en la línea bazooka. Y nuestro país no se encuentra en condiciones fáciles para emprender en solitario una política fiscal expansiva lo suficientemente potente como para no poner en riesgo su sostenibilidad financiera a medio y largo plazo (a esto se referían el Banco de España y la AIReF cuando advertían de la necesidad de reducir el endeudamiento público…de aquellos polvos estos lodos). Ya vemos cómo la prima de riesgo empieza a inquietarse. Por consiguiente, se trata de que al tiempo que se presiona a escala europea por añadir más sensibilidad sobre este tema, se apuren las posibilidades que el actual marco fiscal nos permite, anticipando incluso algunas reformas de fondo que, con independencia del Covid-19, deberían ponerse en marcha más pronto que tarde. Con otras palabras: se trata de actuar dentro de los límites de la actual ortodoxia –incumplir de manera estridente conllevaría males mayores a medio y largo plazo- y de aprovechar el reto para reconsiderar de manera radical nuestra gobernanza fiscal.

En primer lugar, debe señalarse que la normativa española sobre estabilidad presupuestaria ya reconoce la posibilidad de que la disciplina fiscal se relaje como consecuencia de un fenómeno como el Covid-19. En particular, el artículo 11.3 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) establece que:

“Excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Esta desviación temporal no puede poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo.”

Esta provisión legal no se ha utilizado nunca. Como buena parte de la normativa española en este punto se gira alrededor del concepto de déficit estructural (aquel que se deriva de decisiones autónomas de gastos e ingresos públicos y descuenta el efecto del ciclo económico), que es un concepto correoso en su cálculo e interpretación (aquí). A través de esta rendija de la LOEPSF, en las próximas semanas/meses se deberían actualizar los objetivos de estabilidad y deuda pública de todas las AAPP. Y ello con independencia de que haya PGE para 2020 o no. Y hacerlo además con una buena dosis de realismo ante el nuevo reto, aprovechando también la ventanilla que recientemente nos abría la CE para ello (aquí). Se trata de navegar con un mapa fiscal que reduzca las muchas incertidumbres a las que nos enfrentamos y no de transitar durante meses con unos objetivos claramente desactualizados y que afectan al riesgo soberano.

En segundo lugar, teniendo en cuenta que el RDL aprobado por el Consejo de Ministros de 17 de marzo (aquí) supondrá una considerable movilización de recursos a través del Instituto de Crédito Oficial (ICO), cabe enlazar aquí con los elevados depósitos que las Entidades Locales (EELL) tienen constituidos en los bancos. Según datos del Banco de España, en el tercer trimestre de 2019 estaríamos hablando de más de 25.000 millones de euros. Si los costes de financiación del Tesoro Público se elevan en las próximas semanas/meses, y eso no es descartable, las EELL podrían trasladar buena parte de esos depósitos al pasivo del ICO que, con los diferenciales de tipos y plazos que se estimen, ayudaría a lanzar las líneas de crédito previstas. Téngase en cuenta que las EELL pueden estar pagando ya millones de euros por esos depósitos bancarios (aquí).

En tercer lugar, ante los evidentes gastos sanitarios imprevistos para hacer frente a la primera oleada del Covid-19, las CCAA pueden sufrir problemas de tesorería, antes incluso que presupuestarios (dado que estamos en los primeros meses del año, aunque ya el gobierno ha empezado a tramitar una actualización de las entregas a cuenta que eleva sus recursos en 2.800 millones de euros). Una fórmula rápida de enfrentarlos es a través de la concesión de anticipos, tal y como ya prevé la normativa, y con cargo a la elevadísima liquidación del sistema de financiación autonómica de 2018 (estimada en casi 11.000 millones de euros) que se satisfará en julio de este año.

Y a medio plazo los retos no son despreciables pero se pueden ir apuntando maneras de enfocar nuestra gobernanza fiscal. La LOEPSF ya se encontraba oxidada (piénsese, por ejemplo, en el desiderátum de alcanzar un 60% de deuda pública sobre el PIB en 2020) pero el Covid-19 puede convertirse en su acta de defunción. Contiene reglas fiscales a nivel subcentral que se encuentran entre las más precisas y rigurosas de Europa pero su ausencia de automatismo y sus problemas de medición (compartidos en el debate europeo) debilitan su credibilidad, con una aplicación más bien laxa. Los incumplimientos de objetivos de estabilidad, regla de gasto y deuda pública por parte de las AAPP (salvo las EELL) han sido abundantes y manifiestos, con lo que su eficacia queda también en entredicho.

Viene al caso aquí la regla de gasto. Salvo en el caso de las EELL, no ha sido útil para atenuar el componente cíclico de los gobiernos, que han seguido un comportamiento bipolar al respecto: este año cumplo, el siguiente no, este año cumplo, etc. De haber contado con una cierta eficacia en una perspectiva intertemporal, la regla de gasto hubiera servido para reducir efectivamente la deuda pública (aquí), como ocurrió con los Ayuntamientos y Diputaciones.

En resumen. En apariencia y en un primer momento, la gobernanza de la zona euro no parece sentirse apelada a realizar cambios significativos y de urgencia en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Por otra parte, nuestro país es de los que goza de un menor margen presupuestario para políticas fiscales expansivas. En este contexto, convendría que los primeros pasos a adoptar sean plenamente compatibles con la legislación vigente, a fin de minimizar posibles penalizaciones de los mercados. Y apurando sus márgenes, empecemos a pensar en reglas fiscales que funcionen y ayuden.

Hay 5 comentarios
  • No necesitábamos que el nuevo virus nos enseñara las grandes diferencias entre humanos, individual y colectivamente (para cualquier clasificación de colectivos). El federalismo nos recuerda que nuestro planeta está dividido en estados-nación muy diferentes, comenzando por diferencias enormes en el tamaño de su territorio y su población. Esta división sigue siendo el punto de partida para el análisis serio de los fenómenos sociales pero pronto debe tomar en cuenta lo que ocurre dentro de la jurisdicción política de cada estado-nación y entre estados-nación. El nuevo virus quizás tenga –en el largo plazo– algún efecto significativo sobre esa división pero por el momento no hay evidencia alguna de que así será.

    Por el momento, lo importante es observar las enormes diferencias en la dinámica del virus entre territorios dentro de cada estado-nación y excepcionalmente entre estados-nación vecinos. Los gobiernos en sus distintos niveles dentro de cada estado-nación deben considerar esas diferencias para “calibrar” sus reacciones en las próximos días. Pero hay mucho ruido, ruido que dificulta la toma de decisiones por los gobiernos, y también por cada uno de nosotros porque no importa donde estemos en este momento nuestro margen para votar con los pies ya casi no existe y ahora mucho queda a nuestro buen juicio.

  • Los interesados en leer sobre problemas del federalismo derivados de la pandemia, recomiendo leer

    https://www.forbes.com/sites/kotlikoff/2020/03/21/a-coronavirus-end-game-that-avoids-a-depression/#79b53b4c5798

    Destaco, sin embargo, que yo no comparto el pesimismo de Larry sobre el curso de la pandemia en EEUU, ni tampoco su optimismo sobre las buenas intenciones y habilidades de los gobernadores para llegar a un acuerdo.

    En todo caso, si hacia mediados de abril las medidas ya tomadas para contener el contagio no parecen ser eficaces en el corto plazo, no tengo duda que Trump se moverá en dirección de centralizar fuerte la toma de decisiones. Este movimiento le atraerá una fuerte crítica de los demócratas que por años y millones de veces lo denunciaron como Dictador, pero será su carta ganadora en noviembre.

  • Ya vemos que en el pasado no hemos generado las buenas prácticas necesarias para afrontar este momento, (o cualquier eventual crisis que hubiéramos podido tener).
    ¿Cómo se puede hacer que las instituciones se preparen mejor para la siguiente? ¿Cómo cambiar esa gobernanza fiscal para que en fase de crecimiento tengamos los superávits adecuados sin que ningún político los “use”.? Respecto del “problema” de la medición del déficit estructural, qué problema hay en elegir un método y mantenerlo en el tiempo? Es así como se resuelven estas cosas, por “convención”. ¿Qué obstáculo lo ha impedido?
    Gracias por el post, la verdad es que la reacción de corto plazo va a ser complicada, aunque deba ser decidida, como sugerís espero encuentren el modo.

    • Gracias, Joaquín.
      Esas son, en efecto, algunas de las grandes cuestiones a resolver.

      Sobre la generación y utilización de superávits en momentos expansivos del ciclo. Algunos autores han sugerido la creación de fondos de estabilización (rainy day funds) a modo de reserva pero su economía política se antoja complicada: cuándo hacer uso de los mismos, en qué cuantía, cantidades a aportar, etc. La evidencia comparada es limitada y relativamente alejada de nuestras coordenadas (EEUU). Una alternativa más viable podría girar en torno a una regla de gasto ligada al endeudamiento (procedimiento bietápico que están sugiriendo para la UE) pero que, a mi juicio, no es directamente trasladable a haciendas autonómicas y locales.

      Sobre la medición del déficit estructural. Al no ser observable hay que recurrir a su estimación y la disputa metodológica no se puede cerrar con facilidad “por convención”. El estado de la cuestión es tal que los distintos supuestos que fundamentan diferentes aproximaciones son bastante razonables según se quiera primar sencillez o precisión, un marco nacional o subcentral, estable o sujeta a revisiones, y no es fácil elegir (o no somos capaces de encontrar economistas con una sola mano…). Es preferible vincularse a una magnitud observable.

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