Privatización, competencia y regulación aeroportuaria: experiencia internacional

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de Ofelia Betancor y  María Paz Espinosa

Recientemente hemos publicado como documento de trabajo de Fedea un estudio en el que se analiza la regulación aeroportuaria y el sistema de propiedad de los aeropuertos en el mundo, incluyendo diversas opciones de participación privada. Los aeropuertos son entidades complejas por su carácter de plataforma multilateral y por la variedad de actividades que se realizan en los mismos. Estas características los diferencian de otras infraestructuras en cuanto al análisis de las opciones de privatización, introducción de competencia y regulación, lo que puede explicar las muy diversas soluciones adoptadas a nivel internacional para abordar esta cuestión. La tendencia actual se dirige hacia una mayor dependencia de las fuerzas de mercado, con un gran número de países que han optado por la privatización y también por rebajar la intensidad regulatoria. Reproducimos a continuación las principales conclusiones del estudio:

PRIMERA. Los aeropuertos tienen la consideración de plataformas multilaterales por la importancia de las externalidades de red que implica su actividad, lo que debe tenerse en cuenta en el análisis de competencia y poder de mercado, así como en su regulación. La literatura económica ha puesto de manifiesto que en este caso no se aplican muchos de los principios que serían válidos en mercados de oligopolio. Pero por otra parte, no existe todavía suficiente trabajo teórico sobre competencia entre plataformas multilaterales, ni reglas prácticas sencillas de implementar, que sustituyan a las tradicionales y puedan orientar al regulador.

SEGUNDA. Los aeropuertos se consideraban tradicionalmente como monopolios naturales y por ello estaban sujetos a una estricta regulación. Desde esta consideración inicial como utilidades públicas que debían estar bajo propiedad y gestión del Estado, se ha iniciado una tendencia hacia la liberalización y privatización de la propiedad y gestión de la actividad aeroportuaria a nivel internacional, que se ha visto impulsada a su vez por el proceso de liberalización del mercado de transporte aéreo y la creciente competencia entre compañías aéreas. Los sistemas de propiedad y gobernanza elegidos para los aeropuertos difieren considerablemente de país a país e incluso no son los mismos para los aeropuertos dentro de un mismo país.

TERCERA. Cuando un país somete a revisión el sistema de propiedad y gobernanza de sus aeropuertos hay tres decisiones principales a considerar. La primera se refiere al grado de involucración de la iniciativa privada y al nivel en el que ésta se va a producir (propiedad y/o gestión). La segunda decisión tiene que ver con la red de aeropuertos nacionales y la opción de gestión conjunta o individual. La tercera se refiere a la necesidad de establecer un marco regulatorio apropiado, sobre precios, calidad, e inversiones, que atenúe el poder de monopolio en su caso y que sea consistente con la opción de gestión de red elegida.

CUARTA. Cuando los países optan por privatizar sus aeropuertos, en cualquiera de sus variantes, la configuración de la red de aeropuertos nacionales es un aspecto clave a considerar por sus implicaciones sobre la competencia. Siempre que los productos ofrecidos sean sustitutivos cercanos, la operación individual de los aeropuertos puede contribuir a incrementar la competencia entre ellos y por tanto reducir la necesidad de regular. Sin embargo, cuando la competencia entre aeropuertos nacionales no es factible o ya existe un nivel de presión competitiva lo suficientemente alto por parte de otros aeropuertos extranjeros u otros modos de transporte, la operación individual no añade muchas ventajas más allá de la eliminación de las ineficiencias asociadas a la existencia de subvenciones cruzadas. Al contrario, podría perjudicar al operador nacional en un entorno competitivo internacional además de reducir sus niveles de eficiencia al no poder explotar las economías de especialización. Es por ello que esta decisión debería tomarse de manera informada sobre la base de un estudio que cuantifique los niveles de competencia efectivos en las distintas categorías de tráfico para todos los aeropuertos afectados.

QUINTA. En Europa la mayoría de los aeropuertos son corporaciones públicas. Cuando se ha privatizado también se ha optado mayoritariamente por modelos mixtos en los que el sector privado suele tener una participación minoritaria. La privatización completa de aeropuertos, mediante venta directa o salida a Bolsa, es mucho menos frecuente, aunque predomina en el Reino Unido. Es destacable que el mayor operador por nivel de tráfico, Londres Heathrow, sea de los pocos totalmente privados. Los casos de concesiones de aeropuertos son asimismo poco frecuentes, y suelen encontrarse en países del este de Europa en mayor medida. La escasa evidencia empírica disponible acerca de cuál es el mejor modelo de propiedad y gobernanza para aeropuertos no es concluyente, aunque apunta las virtudes del sector privado y recomienda evitar modelos mixtos, especialmente aquellos con participación pública mayoritaria.

SEXTA. Los operadores e inversores de aeropuertos actuales ya no son los tradicionales. Cada vez es más frecuente que empresas constructoras o similares encuentren sinergias en el negocio aeroportuario y entren a operarlos. También está aumentando el interés de intermediarios financieros y gestoras de fondos, lo que está presionando los precios de venta al alza. Muchos de estos operadores e inversores tienen características de operadores e inversores globales. En el caso de los intermediarios financieros o gestoras de fondos se observa una presencia en aeropuertos que tiende a ser menos estable en el tiempo.

SÉPTIMA. Las decisiones de privatización, en red o cada aeropuerto separadamente, y la regulación óptima en cada caso dependen en primer lugar de cuál sea el grado de competencia efectiva entre aeropuertos. La competencia entre aeropuertos disciplina a las empresas, que no se pueden permitir precios excesivamente altos a riesgo de perder su clientela (líneas aéreas, viajeros,…), y por tanto puede sustituir en alguna medida a una regulación más detallada o hacer innecesaria la propiedad pública para asegurar la defensa de los intereses de los usuarios y un funcionamiento eficiente de la actividad aeroportuaria. Sin embargo, la presencia de una competencia limitada entre aeropuertos no implica necesariamente que se requiera de una regulación estricta. El análisis de la competencia entre aeropuertos debe complementarse con el análisis de otros aspectos que pueden contribuir a atenuar el poder de mercado de los mismos; estos se refieren a la competencia intermodal, al poder de mercado de las aerolíneas que operan en los aeropuertos, y a la relación entre actividades aeronáuticas y no aeronáuticas.

OCTAVA. Del análisis de los estudios sobre competencia entre aeropuertos realizados para otros países se desprende que no cabe una afirmación general sobre si los aeropuertos están sujetos a una competencia efectiva o no. Las posibilidades de competencia dependen básicamente de si los viajeros o las líneas aéreas son capaces de encontrar un sustitutivo cercano (no sólo en un sentido geográfico, sino también en el sentido de diferenciación de producto entendida de forma más amplia) y por tanto el grado de competencia puede ser muy distinto incluso para los aeropuertos de una misma región o país. Por tanto la recomendación es que la regulación no debe insistir en un tratamiento homogéneo puesto que la intensidad del poder de mercado puede tener una enorme variabilidad entre aeropuertos.

NOVENA. Muchos estudios sobre competencia en este sector están basados en las áreas de cobertura de cada aeropuerto. Si existe un aeropuerto relativamente cercano (dentro del área geográfica de cobertura) entonces se considera que hay competencia. Sin embargo, el problema es más complejo porque puede ocurrir que un aeropuerto no compita con otro cercano (por ejemplo porque sirven rutas de distinto alcance), sino con otro aeropuerto lejano (como destino turístico o por ser hub de líneas aéreas). Esto obliga a un estudio individualizado de cada aeropuerto, determinando la importancia de cada uno de sus mercados y la presencia o no de competencia en cada uno de ellos.

DÉCIMA. Es de vital importancia disponer de organismos reguladores independientes. Uno de los motivos es que la competencia entre aeropuertos seguirá previsiblemente una tendencia creciente y en el futuro será la intensidad de la competencia la encargada de diluir el poder de mercado. En este contexto el sistema de Monitoring o Light Handed Regulation conseguiría adaptarse a esa transición sin mayor problema siempre que el órgano regulador sea independiente y tenga suficiente fuerza, mientras que otros procedimientos, como ROR regulation o los price caps, implicarían distorsiones crecientes.

Hay 2 comentarios
  • Siento mucho escribir esto, porque el nivel de los articulos de Nada Es Gratis es excelente, pero este articulo en particular me parece decepcionante. Todos estamos de acuerdo en que son muchos los parametros a considerar para evaluar los diferentes modelos aeroportuarios, pero las conclusiones de un estudio riguroso no pueden de ninguna manera reducirse a constatar que el problema es complejo, como parece hacer este articulo con sus diez puntos (y por desgracia el documento de trabajo, aunque desde luego aporta mas detalle, no nos acerca mas a una conclusion). El articulo, en cambio, evita mencionar los hechos mas obvios, como que Espana (junto con Rumania) es el unico pais europeo que gestiona todos sus aeropuertos mediante un unico ente publico, o que existe una gran cantidad de literatura que demuestra que esta es una forma ineficiente de gestion comparada con un sistema liberalizado. Da la impresion (y quisiera equivocarme) de que este trabajo evita intencionalmente pronunciarse sobre que sistema es mas eficiente, probablemente porque la conclusion mas obvia (y la mas consistente con los principios de FEDEA) seria la liberalizacion, y sin embargo por alguna razon los autores no quieren pronunciarse contra la privatizacion-sin-liberalizacion de AENA que ahora propone el ministerio. Francamente, respeto todas las posturas politicas, pero es muy triste permitir que contaminen un trabajo cientifico

  • El control estatal de los aeropuertos no se ha justificado ni se justifica en la supuesta ineficiencia de los privados para operarlos sino en el interés de los gobiernos en controlar el tráfico aéreo (servicio esencial #1 indicado correctamente en la Tabla 1 del paper). Cualquier privado puede construir y operar un aeropuerto (consultar con narcotraficantes) pero sin libertad de tráfico aéreo la inversión no sería rentable. La historia de la aviación, como la historia de los viajes a otros planetas, está marcada por el interés de los gobiernos en controlar el tráfico, independientemente de cualquier consideración económica. Y si hay alguna duda revisar lo que ha ocurrido con el control del tráfico aéreo desde el 11 de septiembre de 2001.

    También sugiero revisar el debate relacionado con UAS (ver https://www.faa.gov/uas/) que nos recuerda que los gobiernos jamás permitirán el uso libre del espacio. Los aeropuertos son necesarios para el tráfico aéreo y también para controlar ese tráfico.

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