La pandemia y las medidas necesarias para contenerla van a tener un impacto económico, social y político tremendo. En la Unión Europea, la solidaridad y las finanzas del grupo de los 27 se verán sometidas a tensiones, pero además la crisis puede afectar al mismo proceso de integración entre Estados, que constituye el avance político más importante del último siglo. Hay que esperar que la Unión supere esta gran prueba porque ha sabido reaccionar en los momentos difíciles a lo largo de la historia, pero debemos ser conscientes de los grandes riesgos que se vislumbran en el horizonte. Es la mejor manera de estar preparados e incluso de evitarlos.
Este análisis pretende mirar más allá de la actualidad, que en los últimos días se ha concentrado en la cifra mágica de 750.000 millones de euros propuestos en el plan de la Comisión. Si a través del bosque de cifras y siglas miramos el camino que espera por delante durante los próximos años, se ve una senda tortuosa, y es ahí donde debe dirigirse la prospectiva, siempre con la advertencia de que el futuro es cambiante y una variable muy importante, la evolución de la pandemia, es desconocida. Los pasajes más difíciles del camino serán la gestión del gasto público (pensiones, funcionarios, etc.) y de los ingresos (impuestos directos e indirectos), y en esos desfiladeros cada país deberá arreglárselas por su cuenta.
El plan de la Comisión es muy positivo y ha sido alabado justamente, por lo que se impone recordar los caveats. La negociación en el Consejo Europeo no terminará hasta después del verano, bajo presidencia alemana, y su implementación comenzará solo en parte en 2020 y plenamente en 2021. Las cifras globales de los diversos pilares, una vez acordadas, se liberarán a lo largo de años, por lo que su efecto será lento. Las cantidades asignadas a cada país (Italia y España son los más beneficiados) deben matizarse porque los mismos receptores también contribuyen a los fondos. Y por supuesto, la Comisión garantizará la condicionalidad a través del Semestre Europeo y de una supervisión continuada, la llamemos como la llamemos y sin tener en cuenta si el color de los trajes es gris o negro.
El plan europeo es un gran avance, sobre todo por la emisión de deuda por parte de la Unión. Hay que destacar también que otras actuaciones rápidas de la UE son decisivas para garantizar la estabilidad ante un shock tan inesperado. El programa SURE es fundamental para mantener el empleo. La compra masiva de deuda estatal por parte del Banco Central Europeo, que se calcula alcanzará la misma cifra de 750.000 millones a finales de este año, asegura la tranquilidad de los mercados. Sin embargo, el presente artículo no se dedica a la actuación institucional (doctores tiene la Unión Europea), más bien pone el acento en la actuación previsible de los Estados más importantes.
El futuro de la Unión Europea depende en gran medida de las evoluciones en los cuatro grandes países miembros: Alemania, España, Francia e Italia. Hoy, Alemania ya tiene la golden share en la mayoría de las cuestiones europeas pero, además, va a adquirir un poder formidable en esta crisis. Alemania salió reforzada de la anterior, y ahora tiene todas las cartas para consolidar su papel central. Es cierto que sus exportaciones se verán perjudicadas, pero Alemania tiene un robusto tejido industrial, una tasa de empleo envidiable antes de esta crisis, y las primeras medidas anunciadas suponen una inyección de 346.000 millones de euros en su economía, según el cálculo por países del think tank Bruegel. Puede permitírselo, porque no ha incurrido en déficits los últimos años sino que ha disfrutado superávits (algo criticado por sus socios) e inicia esta etapa con una deuda del 61% del PIB. Su posición geoestratégica como polo productivo, financiero y de innovación se verá reforzada por su estrecha alianza con Francia y por encontrarse rodeada de países muy estables, como Suiza, Países Bajos y los nórdicos. Mirando a sus otros vecinos (ligados estrechamente a su tejido económico: Austria, Chequia, Polonia), las previsiones de decrecimiento son mejores que para el resto de socios europeos.
Alemania se convertirá en una especie de “hégemon amigo” en Europa, y será quien decida el futuro de la Unión. De hecho, ya ha comenzado a ejercer ese papel de árbitro con el plan franco-alemán. Tras la propuesta de la Comisión, Angela Merkel ha mostrado una actitud positiva pero con cautelas, y esto encaja también con el papel que Alemania va a jugar en la aprobación y ejecución del programa de recuperación. Primero, con la iniciativa franco-alemana, respondía a la necesidad de hacer algo relevante para dar la imagen de una Unión en movimiento que ayudaba a los países del sur más afectados por la pandemia. Después, a la hora de negociar las cifras y los detalles, le interesa que exista el grupo de los frugales porque empuja en la otra dirección. Todo esto permite a Alemania ejercer de árbitro y ganar tiempo ante la fase más aguda de la crisis que previsiblemente vendrá después, y que se referirá a las cuentas públicas de los Estados con ingresos reducidos y gastos importantes a los que hacer frente. Desde el punto de vista político, Alemania juega con la gran ventaja del consenso en grandes coaliciones de gobierno, lo que contrasta con las luchas intestinas en otras latitudes. Aunque Merkel sea sustituida (es la única superviviente de los comienzos del G-20 en Washington en 2008), la orientación política interna y europea de Alemania siga siendo básicamente la misma.
No puede entenderse Alemania sin Francia. Los dos se necesitan y se refuerzan mutuamente. Conforman una pareja estratégica inseparable, y han realizado incluso Consejos de Ministros conjuntos. La suma de sus PIB representa un 38% del total de la Unión, con la mayor concentración de empresas multinacionales de la UE. Es cierto que en los últimos años han mostrado diferencias en cuestiones de política exterior y en asuntos comunitarios pero, confrontados con la crisis más grave desde la Segunda Guerra Mundial, ambos han dado un paso al frente con la propuesta conjunta para la Unión Europea, escenificando el papel protagonista del tándem ante cualquier otra opción de liderazgo. Francia se encuentra en una posición más comprometida para afrontar la crisis, por su alta deuda (98% del PIB) y su elevado gasto en partidas sociales, con una calle muy exigente a la hora de defender los derechos adquiridos, como mostraron los chalecos amarillos. Ahora, Francia deberá conjugar la reducción del gasto social con un aumento del déficit y la deuda, pero conseguirá financiarse a coste razonable porque cuenta con buenos fundamentos y con el apoyo de Alemania. Emmanuel Macron, cuyo quinquenio termina en mayo de 2022, encontrará en la crisis razones suficientes para persuadir a los franceses de la necesidad de profundas reformas.
España comienza esta crisis con una situación similar por lo que se refiere a la deuda pública pero, a diferencia de Francia, arrastra una lamentable incertidumbre política en los últimos años. Más que la fragmentación del parlamento, lo preocupante es la polarización. Es evidente que en grandes cuestiones de Estado (territorio, educación, sanidad, medio ambiente, ciencia e innovación, productividad, sostenibilidad del bienestar) es preferible el consenso entre los grandes partidos, y esto se transforma en urgencia a la hora de decidir las políticas necesarias para salir de la profunda crisis que acaba de comenzar. En tiempos normales, la derecha quiere reducir los impuestos, mientras la izquierda propugna aumentar el gasto público. En la etapa de crisis que comenzamos ninguna de estas ideas podrá realizarse porque vamos a necesitar aumentar los impuestos y reducir el gasto, todo al mismo tiempo, con el fin de que la deuda no se incremente demasiado, y no se convierta en una pesada losa para las generaciones futuras. Lo ideal sería el máximo consenso político para seguir esas políticas, dolorosas para todos, y como ha advertido el gobernador del Banco de España, tales acuerdos de salida de crisis “deberían extenderse varias legislaturas”.
La experiencia histórica demuestra que serán precisos simultáneamente recortes del gasto público, también en las pensiones como ha señalado recientemente J. Ignacio Conde-Ruiz, subidas de impuestos directos e indirectos, y necesitaremos asimismo la ayuda de la Unión Europea. La presión fiscal en España es de un 35,4% del PIB, una de las más bajas de Europa, mientras que en la Eurozona la media es el 41,7%. Y esta no es una cuestión partidista: en los países escandinavos, gobiernos de todo signo han mantenido una presión fiscal que permite el buen funcionamiento de los servicios públicos y del bienestar. En España deberíamos dejar al margen las diatribas políticas y territoriales, y ser conscientes de que necesitamos un espíritu de superación ante tamaño desafío. Al mismo tiempo, retos estructurales como la economía verde y sostenible, la digitalización, el refuerzo de la sanidad, la calidad de la educación, etc. deberán ser afrontados simultáneamente. Ante la caída de salarios y pensiones, que afectará a los más pobres, será preciso asegurar la paz social por medio de pedagogía política. Ante la evasión y la elusión fiscal, también será necesario unir fuerzas y mayor cooperación internacional.
La situación de Italia es la más delicada porque inicia la crisis con una deuda del 132% de su PIB, según Eurostat. Los efectos de la anterior crisis pudieron paliarse con un aumento del déficit y la deuda en Italia, así como en Francia y España a lo largo de años. Sin embargo, el mismo planteamiento es más complicado ahora porque la deuda se ha convertido en una pesada losa y, al querer aumentarla, hay que pensar en dos problemas: el coste inmediato del endeudamiento, y el pago sostenido de intereses. Los intereses de la deuda adquieren un peso variable para cada actor, pero constituyen una proporción muy relevante del PIB: el 2% para Francia, un 2,4% para España, y el 3,5% para Italia. El Banco Central Europeo ha ejercido un papel fundamental para respaldar el endeudamiento de los países del euro, pero en los meses y años próximos podrían volver las tormentas sobre las primas de riesgo, convirtiendo la financiación en los mercados demasiado costosa. La alternativa es recurrir al MEDE, con el inconveniente de una condicionalidad que la opinión pública percibe como pérdida de soberanía. El Semestre Europeo y el nuevo Fondo de recuperación también llevarán aparejadas condiciones, pero el MEDE hace la intervención exterior en las cuentas públicas más explícita. A lo largo de la crisis iniciada en 2008, la renegociación de la deuda griega fue una serie de intriga y drama de varias temporadas que nadie quiere revivir ahora. En el caso de Italia, además, existen fuertes tensiones políticas entre territorios y partidos, y una opinión pública que percibe de manera crítica a la Unión Europea y el euro. La antigua historia de amor entre Italia y la Unión se ha terminado, para usar las palabras de esta publicación del Istituto Affari Internazionali de Roma.
Todo esto significa que en el transcurso de los próximos años puede agravarse la brecha de renta entre el norte y el sur de la Unión. Esto planteará problemas de desigualdad y de cohesión que terminarán introduciendo nuevas tensiones en la UE. El norte será más rico y el sur será más pobre. Los países del norte, con Alemania como gran foco económico, están hoy mejor preparados en el comienzo de la crisis. El principal instrumento para superarla no serán los programas europeos, que ayudarán sin duda, sino el déficit y el endeudamiento, porque actualmente los países del norte gozan de cifras de deuda pública más llevaderas. En cambio, España e Italia encontrarán más complicado avanzar en su endeudamiento, y se verán obligados a realizar ajustes más drásticos. Además de financiarse mejor, Francia disfruta de una gran homogeneidad de renta en su territorio y tasas pequeñas de exclusión social, lo que puede ser un colchón para la crisis. Por nuestra parte, en España contamos con ligeras ventajas en algunos puntos, como un gasto relativamente menor en pensiones (con datos de la OCDE las pensiones suponen el 16,1% del PIB en Italia, un 13,9% en Francia, y un 11% en España), y unos costes laborales que no han subido desde 2008, a diferencia de lo que ha ocurrido en los otros dos grandes países mediterráneos, según el gráfico que abre este comentario.
En definitiva, el plan de recuperación de la Unión Europea es un gran avance y será muy útil en los próximos años. Sin embargo, no cambiará la necesidad de importantes reformas estructurales en nuestros países. Al mismo tiempo, los fondos de la Unión Europea tampoco podrán evitar que se amplíe la brecha entre la riqueza de los países del norte y del sur. Muy probablemente sufriremos años de ajustes en los que el papel de la Unión no será asegurar el mismo nivel de bienestar, sino garantizar la estabilidad financiera y presupuestaria.
Dos breves recomendaciones para España a modo de corolario. Ante todo debemos comenzar a trabajar en las medidas para salir de la crisis que dependen de nosotros mismos, sin esperar el maná de la Unión Europea. Es urgente comenzar a remar antes de que llegue el impulso del viento de Bruselas. A veces pecamos de idealismo en nuestra visión de Europa y un poco de realismo no viene mal, aunque por supuesto sigamos siendo europeístas. Para definir las medidas necesarias, sería deseable el máximo consenso político y social en una situación que se augura complicada. Los mandatarios políticos deberían comprender que su misión es fomentar el bien común y no obstaculizarlo.
En segundo lugar, la previsión más razonable es que, con el transcurso de la crisis, Alemania va a adquirir mayor poder, y esto puede hacerse extensible al tándem franco-alemán. Deberíamos identificar las alianzas estratégicas donde España puede aportar algo a una Europa centrada en ese bloque renano. Algunos sectores de nuestra economía son competitivos y deben fomentarse con ese objetivo. Nuestra presencia en América Latina, el papel cada vez más relevante del español en Estados Unidos, una nueva alianza con Portugal, o nuestro conocimiento del Mediterráneo son vectores que podrían desarrollarse asimismo en el futuro.
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