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Algunos apuntes acerca de la eficiencia de las ayudas públicas al transporte de viajeros en avión

 Por Xavier Fageda, Juan Luis Jiménez, y Jorge Valido

Para las Islas Canarias y Baleares, el transporte aéreo es un elemento esencial para la movilidad, potenciado por el efecto del turismo en ambas regiones. Pero la ausencia de competencia intermodal (sobre todo en Canarias) puede implicar que los precios sean elevados y las frecuencias de vuelo bajas.

Por otra parte, viajar desde/hacia las Islas Canarias y Baleares (y también Ceuta y Melilla), recibe algún tipo de intervención del Estado que, no solo genera gasto público, sino efectos económicos sobre el libre mercado (y hasta quejas de Sheldon Cooper 😉 ).

No es Sheldon Cooper ni el primero ni el último en quejarse de los precios que cobran las aerolíneas, pero puede que no se haya parado a analizar la regulación actual y el origen del motivo de sus quejas. Aunque esta intervención pública ya se ha analizado con anterioridad en este blog (aquí y aquí), los mismos problemas se mantienen. De forma más concreta, trataremos de estudiar si los fondos públicos sirven para resolver el objetivo propuesto o si por el contrario acaban siendo apropiados por las aerolíneas. Y puede que la conclusión sea sorprendente para el propio Sheldon.

Por otro lado, el caso de España merece una atención especial. No hay ningún país en el mundo, de lejos, que dedique tantos recursos a subvencionar el transporte aéreo en zonas aisladas como son las islas.[1]

¿Qué tipos de ayudas existen al transporte aéreo de pasajeros en Europa?

Desde la liberalización del mercado aéreo (1992) hasta la actualidad, han sido varias las políticas nacionales implementadas con el objeto de ayudar a la movilidad en las diferentes regiones europeas. En general, hay dos grandes políticas:

a. Las Obligaciones de Servicio Público (OSP)

b. Los descuentos a residentes.

La imposición de una OSP en una ruta aérea puede implicar la regulación del acceso al mercado, y de los niveles de servicio y precios. La legislación básica parte de 1992, con modificación en 2008, y las rutas protegidas han pasado de las 64 que se solicitaron en 1994 (Williams y Pagliari, 2004) a las 238 en diciembre de 2015 (CEC, 2015).

En cuanto al segundo tipo de política, los descuentos a residentes, se aplican en Francia, Italia, Escocia, España o Portugal. Cabe señalar que en algunos casos están dentro de la imposición de OSP (caso de Francia o Italia) y en otros son independientes de la OSP (caso de España, Escocia o Portugal).

¿Qué efectos tienen ambas políticas (según la literatura académica)?

La literatura sobre las OSP en Europa suele plantear dos problemas:

a. La falta de una definición precisa de en qué casos está justificada la imposición de la obligación de servicio público (Williams, 2010).- esto implica que haya una gran heterogeneidad en las rutas protegidas: desde rutas ultra-periféricas en el norte de Escocia que no están protegidas, a rutas muy densas en las islas del sur de Europa que sí reciben subvenciones (como pueda ser el caso del Gran Canaria-Tenerife), pasando por rutas donde las distancias son suficientemente cortas como para que el trayecto pueda realizarse en tren o en coche (por ejemplo en Francia). En este sentido, y para el caso español, también sorprende la imposición de una OSP en el trayecto Almería-Sevilla. En definitiva, ¿operarían las aerolíneas si no hubiese protección pública?

b. Generación de una distorsión de la competencia.- en la medida que vayan acompañadas de la restricción a la entrada en la ruta de otras compañías, teniendo en cuenta además que los criterios de adjudicación del contrato no suelen ser claros (Calzada y Fageda, 2014; Merkert y O’Fee, 2013).

La evidencia para casos específicos como son los de Cerdeña (Di Francesco y Pagliari, 2012) o las islas en España (Calzada y Fageda, 2012) sugieren que las OSP pueden permitir contener precios y garantizar unos niveles adecuados de servicio, pero siempre que las dos cuestiones anteriores queden bien resueltas.

En relación a los descuentos a residentes, sólo hay evidencia empírica para el caso de España (Calzada y Fageda, 2012; Fageda, Jiménez y Diaz, 2012; Fageda, Jiménez y Valido, 2016). Aquí los resultados sugieren que los descuentos a residentes conllevan un aumento de los precios (sin descuento) de manera que hay un subsidio cruzado entre pasajeros residentes y no residentes, siendo las aerolíneas las principales beneficiadas.

¿Qué se aplica en España?

En España existen actualmente (2017) 18 rutas con obligación de servicio público: 13 interinsulares en Canarias, 3 entre las Islas Baleares, 1 en invierno entre Menorca-Madrid y otra entre Almería y Sevilla.

Por otra parte, y de manera adicional, los pasajeros residentes en Canarias, Baleares o Ceuta y Melilla reciben un subsidio en forma de descuento del 50% del precio en vuelos domésticos.

Los descuentos a residentes han estado otra vez en primer plano debido a la aceptación por parte del Ministerio de Fomento de las peticiones del Govern Balear acerca de la aplicación de una tarifa plana para viajes interinsulares, a los cuales se unió posteriormente el Gobierno Canario (se puede consultar aquí y aquí). No obstante, este último lo realizó de una manera un tanto más ambigua, que se pone de manifiesto tras la propuesta para subir el porcentaje de subvención, o la sorprendente llamada a la cautela por parte de miembros del gobierno regional. Hoy en día este aspecto se encuentra pendiente de aprobación por la Comisión Europea de acuerdo a la legislación comunitaria.

¿Cuánto dinero público supone?

Las OSP en España suponen un gasto público más reducido de lo que representan los descuentos a residentes. Las aerolíneas cubren sin compensación directa la mayoría de las rutas sujetas a esta regulación, excepto en la subvención anual en 4 conexiones entre islas en Canarias, (3 millones de euros); la ruta Menorca-Madrid (1 millón de euros); y el Almería-Sevilla (entorno a 2 millones).

Respecto a las subvenciones que representan los descuentos a residentes, podemos consultar la Ley de Presupuestos para obtener el coste anual de la política. Para el año 2016, la cuantía de subvenciones al transporte aéreo ascendió a 358.808.170 €, aunque el valor máximo fue en 2009 superando los 400 millones de euros. Se trata de una cifra elevada…superior al coste total del programa de OSP en Europa o Estados Unidos, ¡que cubren centenares de rutas!

En resumen:

Parece que el sistema actual de descuentos a residentes funciona en la práctica como una subvención a las aerolíneas, en lugar de a los pasajeros. El descuento provoca que la demanda de los residentes sea menos elástica al precio e implica un estímulo a la demanda en un contexto en el que pueda haber restricciones de capacidad por parte de los aeropuertos y/o aerolíneas.

Una implicación clara de este resultado es que los descuentos a residentes pueden frenar el turismo a las islas del resto de España. Por otro lado, no hay que olvidar que los descuentos a residentes se aplican a rutas muy densas como son Gran-Canaria-Madrid o Palma de Mallorca-Barcelona. (Motivos estos por los que a Sheldon Cooper le cueste tanto ir a Canarias para ver a su familia, aunque también debe influir que intente volar en temporada alta).

Es por ello necesario analizar si otros mecanismos son más efectivos en el objetivo propuesto, como por ejemplo subvencionar la ruta sin discriminar entre residentes y no residentes. Además, las políticas de apoyo al tráfico aéreo en zonas aisladas deberían centrarse en aquellos trayectos donde realmente las aerolíneas no ofrecerían vuelos a precios razonables en un contexto de libre mercado y en los que el avión sea el único medio viable para desplazarse. En este sentido, podría ser recomendable utilizar como instrumento principal las OSP, que parecen ser más efectivas y menos costosas para garantizar el tráfico aéreo allí donde sea necesario.

[1] A parte de países que cuenten con una empresa pública donde es más difícil identificar la cuantía de la subvención que ésta recibe para ofrecer vuelos en zonas aisladas.