Reformar por reformar: el caso de la compatibilidad en el sistema de pensiones

Por Sergi Jiménez (@sergijm64) y Alfonso Sánchez

No se usted querido lector, pero yo estoy aburrido de asistir a “reformas” del sistema de pensiones español. Cambiar todo para que nada cambie. Podemos datar reformas del sistema de pensiones (sin evaluación previa) en 1985, 1997, 2001, 2007, 2011/13 y, finalmente, 2021. Quizás sea osado llamar reformas a alguna de ellas y sean solo remiendos. La reforma en curso, como las de 2001 y 2007, se puede clasificar en esta segunda categoría, quedando como reformas importantes las de 1985, que definió las bases del sistema, 1997 que lo modernizó ligeramente y 2011/2013 que en principio pretendía dar vuelta y media al sistema y se ha quedado en media. Lo que sí tienen en común todas ellas es que ninguna soluciona los problemas de unas reglas mal diseñadas desde el principio.

Un ejemplo de lo mal que reformamos lo constituye la introducción de la compatibilidad entre pensión y trabajo introducida en la reforma de 2013 (no entro a valorar el hecho de que esta reforma incluye normas que nunca se han llegado a aplicar, lo que es colmo de reformar por reformar). Los datos disponibles indican que no funciona, especialmente para los trabajadores por cuenta ajena (véase la Tabla 1).

Los flujos anuales de personas que compatibilizan por cuenta ajena son siempre varias órdenes de magnitud inferiores a los que utilizan la jubilación parcial (cara y discriminatoria) y la jubilación anticipada, que no permite compatibilizar (véase aquí para una discusión de la regulación vigente de jubilación activa, parcial y anticipada).

Tabla 1: Cifras 2013/2019 del número de altas de pensiones concedidas bajo las figuras de compatibilidad de Jubilación Parcial y Jubilación Activa.

¿Por qué? Un repaso a las condiciones detalladas nos hace entender el porqué. Así, los pensionistas que quieran compatibilizar su pensión con el trabajo, deberán (1) haber cumplido la edad legal de acceso a la jubilación ordinaria, y (2) haber alcanzado una tasa de reposición de la base reguladora del 100% (también es posible recibir la pensión de jubilación y trabajar por cuenta propia si los ingresos anuales totales no superan el Salario Mínimo Interprofesional en cómputo anual y sin la obligación de cotizar por las prestaciones de la Seguridad Social). Finalmente, la empresa que los contrata deberá mantener el (resto) del empleo durante un periodo substancial. La cuantía de la pensión será equivalente al 50% del importe resultante en el reconocimiento inicial. Durante el periodo en el que se siga realizando el trabajo, los empresarios y los trabajadores cotizarán a la Seguridad Social únicamente por incapacidad temporal y por contingencias profesionales, aunque estarán sujetos a una cotización especial de solidaridad del 8% (lo cual es discriminatorio respecto a otros trabajadores).

Lo que no sabemos es si la causa de tantas restricciones es la falta de evaluación, la imposición de un cierto criterio político o sindical (el manido consenso) u otra cosa aún peor.

Las consecuencias (de reformar mal) son diáfanas, ya que la tasa de empleo (obvio el comentario de la tasa de empleo entre 55 y 64 que también tiene una evolución deprimente) a partir de los 65 es irrisoria (véase la figura 1), especialmente si se compara con los 70 y primeros 80s. En los últimos años se detecta un leve crecimiento, seguramente forzado por el retraso de la edad de jubilación normal. Como consecuencia, véase la figura 2 que usa datos del Survey of Ageing, Retirement and Health in Europe, la fracción que compatibiliza pensión y trabajo, comparativamente a los países de nuestro entorno, es ridículamente pequeña.

 Figura 1.  % Ocupados respecto de la población total en el rango de edad y sexo. EPA. 1977-2020 (TII). España. 65-69 años

Figura 2: Tasas medias de compatibilidad en los países de la muestra SHARE en dos instantes de tiempo: en 2004/2007 (olas 1 y 2) y 2011/2017 (olas 4 a 7).

En un reciente trabajo (aquí) analizamos entornos (de compatibilidad) alternativos, donde se relajan alguna de estas condiciones. Anticipándonos a lo que vendrá diremos que aun queda bastante trabajo por hacer si lo que queremos es caracterizar el sistema de compatibilización óptimo que resulte beneficioso para todos los agentes involucrados.

En el primero de los nuevos entornos considerados (al que llamaremos entorno JAE) eliminamos las restricciones de exclusión de la jubilación activa (JA), permitiendo el acceso a la misma de personas con historiales contributivos incompletos y en las edades previas a la edad “legal” de jubilación (como en la actual Jubilación Parcial). Adicionalmente, el segundo entorno simulado (entorno JAEA), actualiza la pensión al final de la fase de compatibilización, valorando las cotizaciones y el historial laboral adicionales. En ambos casos se remueve la restricción a la contratación y despido impuesta a la empresa.

Tabla 2. Elementos institucionales de los entornos observados (jubilación ordinaria, PRE, y Jubilación Activa, JA) y propuestos (Jubilación Activa Extendida, JAE, y Jubilación Activa Extendida con Actualización, JAEA).

Notación: Epc=Edad de primer cobro; sr=sin restricción; -=no aplica; Notas: (1) mantenimiento del nivel de empleo durante la vigencia del contrato de trabajo del pensionista y ausencia de extinciones en los 6 meses previos.

En nuestro análisis hemos desarrollado una nueva metodología que combina una extensión del modelo clásico de jubilación (para el análisis teórico de incentivos) y una estimación estructural (para el análisis de simulación). Como soporte empírico utilizamos la Encuesta Financiera de las Familias 2004/2014 del Banco de España para construir una base de datos de decisiones de jubilación. El comportamiento observado de los trabajadores de la muestra permite inferir, en un ejercicio de preferencia revelada, la distribución poblacional del valor relativo del tiempo de ocio, clave para reconstruir las decisiones de ciclo vital de los individuos ante cambios institucionales. Las Figuras 3 y 4 presentan algunos casos ilustrativos de la distribución encontrada

Figura  3:  Densidad  estimada  del  componente  sistemático  valor  del  ocio  en  tres  casos ilustrativos: casos 1 (varón de renta baja), 2 (varón mayor de 65 con buena salud) y 3 (varón de renta elevada).

Figura  4:  Densidad  estimada  del  componente  sistemático  del  valor  del  ocio  en  tres  casos ilustrativos:  casos  1  (varón de  renta  baja),  4  (mujer  de  renta  baja)  y  5  (mujer  de  renta  y riqueza elevada)

En el análisis de reformas calibramos el impacto de introducir los nuevos entornos en casos estilizados. La Tabla 3 presenta los resultados de la calibración para tres ejemplos ilustrativos: un individuo afectado por la pensión mínima, un individuo de ingresos bajos/medios y un individuo afectado por la pensión máxima. Observamos que los efectos sobre las edades de cobro y salida pueden ser importantes y que los efectos sobre las finanzas de la seguridad social no son, excepto en los casos extremos, importantes. El caso del individuo afectado por la pensión mínima podría ayudar a entender porque el relativo éxito de la JA entre los autónomos. Alternativamente, el individuo de ingresos bajos/medios (caso más habitual  por cuenta ajena) no resulta particularmente afectado por los cambios normativos.

Tabla 3. Resultados de la calibración para individuos estilizados

Más en general encontramos que La Jubilación Activa Extendida es una medida bastante inefectiva, que sólo tendría efectos de comportamiento en una minoría de la población (tal y como predice la teoría). La respuesta de comportamiento predominante es de retraso en la jubilación, aunque también se observa algo de adelanto en la edad de cobro. Entre aquellos que cambian su comportamiento, la intensidad de la respuesta es elevada (5 años en media). En promedio, esto genera una ligera mejora en el nivel de deuda de la Seguridad Social con los trabajadores, pero estos resultados promedios esconden una diversidad de respuestas. Dos dimensiones que son especialmente importantes: si los individuos son empleados o jubilados y si activa alguno de los topes de pensiones. Entre los jubilados hay algo de respuesta de comportamiento sin activación de topes, pero es pequeña y no genera apenas cambios en el saldo financiero del sistema. La respuesta es, por contra, generalizada si se activa un tope al jubilarse, y genera importantes retrasos en la edad de jubilación y reducciones intensas en los costes (en torno a 35 mil euros en media). Todos los afectados por topes (tanto superiores como inferiores) responden retrasando la jubilación y generan importantes caídas en los costes. Estas son ´ especialmente importantes entre los individuos de salarios altos que cualifican para topes superiores. En la muestra son más abundantes, sin embargo, aquellos que cualifican para complementos de mínimos y que generan una reducción de costes media más modesta (algo mayores a 20 mil euros). Entre los empleados la respuesta de comportamiento está aún más concentrada en el grupo de afectados por topes de pensiones. En este caso, casi todos los afectados los son por el tope superior, que responden adelantando el cobro y generando importantes aumentos de gasto (próximos a 60 mil euros en media).

El entorno de la Jubilación Activa extendida con Actualización es mucho más efectivo en retrasar la jubilación, pero sólo a cambio de que la deuda de la Seguridad Social aumente (modestamente) en media (aunque ello podría ser compensado por el crecimiento de la economía en general). Véase la Figura 5 para una ilustración de los cambios en edad y deuda de la seguridad social observados. Para los trabajadores de ingresos medios que no se ven afectados por topes se mantiene la diferente respuesta de comportamiento entre empleados y jubilados: los empleados adelantan mayoritariamente el cobro, mientras que los jubilados retrasan la jubilación. La intensidad de la respuesta es notablemente menor que ante JAE, con retrasos en  entorno a 1.5 años en media (frente a los más de 4 años del entorno sin actualización final de la pensión). La diferencia en coste financiero entre ambos tipos de trabajadores es menos acusada, pero aún notable: ambos aumentan el coste, pero la cifra media es de 10 mil euros para los primeros y algo menos de 25 mil euros para los segundos. Las pautas entre los afectados por topes son similares a las encontradas en JAE tanto para empleados como para jubilados. Esta similitud se observa tanto en la intensidad de la respuesta como en coste. En conjunto se observan reducciones de coste para la Seguridad Social, resultado de reducciones de coste entre jubilados y aumentos entre empleados.

Figura 5. Introducción del entorno JAEA: estimación de la densidad del cambio medio esperado en la edad de jubilación de los trabajadores que cambian su edad (panel izquierdo) y del aumento en el coste financiero para la Seguridad Social de los trabajadores

Nota: Los gráficos excluyen el 18.8 % de las observaciones para los que el cambio esperado en es nulo.

Conclusión: que difícil es reformar (bien)

Con estos ejemplos vemos lo difícil que resulta reformar para que todos los agentes involucrados ganen o, al menos no pierdan, respecto a una situación de partida.  De hecho para poder alcanzar los objetivos esperados de los programas de compatibilización, es preciso mejorar notablemente su diseño. Las extensiones más obvias de la Jubilación Activa actual (como los entornos JAE y JAEA estudiados de este trabajo) no son, en modo alguno, suficientes.

Para llegar a una reforma relativamente efectiva y que tenga efectos importantes sobre la oferta laboral de los trabajadores mayores (aparte de una muy necesaria mejora del mercado de trabajo en general) será preciso optimizar la normativa en aspectos tales como los detalles contributivos durante la fase de compatibilización, el porcentaje de la pensión a recibir, el grado de actualización de la pensión al final de la fase de compatibilidad, etc.