Los pilares del estado del bienestar: los hay que nacen con estrella y los hay que nacen estrellados

Por Sergi Jiménez y Cristina Vilaplana

Cuando se gestó el Sistema de Autonomía Personal y Atención a la Dependencia (SAAD) durante el primer mandato de Zapatero fue rápidamente etiquetado como el cuarto pilar del estado del bienestar: educación, sanidad, pensiones y, finalmente, dependencia. Sin lugar a dudas, el desarrollo y consolidación de los tres primeros pilares en la etapa pre-democrática y democrática, aunque con ciertos altibajos, se puede calificar como de éxito. Punto y aparte merece el SAAD que se gestó en una época de bonanza económica, empezó a crecer a la par de la crisis y está en riesgo de languidecer en medio de la profunda recesión de la economía española.

La presente crisis ha socavado los cimientos de los supuestos cuatro pilares del bienestar (aunque curiosamente el Presidente Rajoy olvidó, en una intervención pública reciente, mencionar a la dependencia). Primero se gestó, en 2011, la reforma del sistema de pensiones (a la que dedicaremos un post específico en breve), que probablemente sea remodelada sin tan siquiera llegar a aplicarse. Dicha reforma fue seguida, en 2012, por los decretos de reforma/recortes del sistema educativo (RD Ley 14/2012, de 20 de abril), el sistema sanitario (RD Ley 16/2012, de 20 de abril), y finalmente, el sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (RD Ley 20/2012, de 13 julio). No obstante, los “recortes” en el área de dependencia no han acaparado tantas portadas de prensa y tanto tiempo en los telediarios como sí lo hicieron la reforma de pensiones, el copago farmacéutico o el aumento de la carga docente del profesorado.

Sin embargo, antes de entrar a valorar el impacto de los recientes recortes en el SAAD y las posibles alternativas a medio y largo plazo, describimos brevemente la génesis del actual sistema de dependencia y sus problemas iniciales.

En realidad el SAAD no nació de la nada, ya que antes del mismo había una red de servicios de asistencia social (centros de día, residencias, teleasistencia, asistencia a domicilio) y por supuesto de atención informal (por parte de familiares) a la dependencia. En los años previos a la ley, el gasto en atención a la dependencia tenía niveles ciertamente modestos, alrededor del 0,4 por ciento del PIB, aunque nada despreciables. La Ley de dependencia se planteó como una vía para, por un lado, racionalizar y promover los servicios de atención al dependiente, ofreciendo una prestación monetaria o en especie para facilitar el acceso a servicios (cuidados formales) para aquellos que son clasificados como dependientes y poder así liberar a los cuidadores informales, normalmente mujeres, de parte de la carga inherente a los cuidados personales; y por el otro, ofrecer un marco financiero estable fundamentado en tres pilares: aportación gobierno central, aportación CCAA y, finalmente, copagos de los usuarios. Desafortunadamente, el marco financiero ni ha sido estable ni claro.

La introducción del sistema de dependencia se hizo de forma progresiva, atendiendo primero a los grandes dependientes en 2007, para proseguir con los dependientes severos y estando previsto acabar atendiendo a los dependientes moderados en 2013. Desafortunadamente, la concatenación de la expansión del SAAD con la crisis ha “obligado” a interrumpir el proceso de introducción del sistema, ha exacerbado los defectos que ya per se tenía el sistema y, finalmente, ha minimizado su potencial como sector generador de empleo. Efectivamente, aunque el SAAD ha acumulado a principios de 2012, 1,500,000 dependientes, 725,000 beneficiarios y 932,000 prestaciones y se había practicamente doblado el nivel de gasto previo (entre el 0.7 y 0.8 por ciento del PIB), el impulso no se ha aprovechado para promover decididamente nuevas plazas de cuidados formales en el hogar o fuera del hogar, sino que se ha decantado hacia prestaciones por cuidados en el entorno familiar, justo lo opuesto a lo que la ley pretendía. Muchos de los empleos creados por el SAAD y sus correspondientes cotizaciones lo son porque se contabiliza a los familiares como empleo generado y el sistema cotiza por ellos (263,735 cotizantes en 2010). Es decir, lo que se ha consiguido es una especie de “titularización” de los cuidados informales en el hogar (46 por ciento de las prestaciones en 2012 tal y como refleja el cuadro 1). Sin embargo esta estrategia es insostenible a medio plazo y largo plazo debido a la escasez de cuidadores informales potenciales (se calcula para 2050 un déficit de hasta un millón de cuidadores informales potenciales, véase aquí y aquí para un ejercicio de evaluación reciente) con los que hacer frente a las necesidades de cuidado derivadas del envejecimiento.

Cuadro 1. Distribución de las prestaciones en el periodo 2008-2012

La amenaza del rescate ha acabado por dar la estocada final al sistema de dependencia. Después de un recorte de la financiación del 13% en 2012, el RD 20/2012, aparte de promover un recorte adicional del 13 por ciento para 2013, ha socavado el espíritu del SAAD ya que, entre otras medidas, ha redefinido profundamente las condiciones de elegibilidad (hasta dos años de espera para recibir la prestación), lo que enmascara otro recorte implícito, de igual o mayor dimensión que el estrictamente presupuestario, al establecer un copago en especie. Asimismo, se ha retrasado la entrada en vigor de la atención a los dependientes menos severos. Finalmente, se ha reducido sensiblemente la financiación del gobierno central (mínimo acordado) o la aportación del Estado a la financiación de la dependencia por parte de las comunidades autónomas, estrangulando, aún más si cabe, las finanzas autonómicas. Nótese lo poco que hace falta para “desestructurar” un programa de bienestar ya que en conjunto se estima un ahorro del 0,14 por ciento del PIB, aproximadamente 1/5 del nivel de gasto corriente en dependencia.

En suma, hemos puesto el freno de mano sobre el sistema de dependencia y lo que es peor no sabemos hacia donde el posible trombo nos llevará. Con todo, la crisis debería ser vista como una oportunidad y no un problema. Una oportunidad de subsanar las principales deficiencias del sistema que se pueden resumir en tres principales: en primer lugar el sistema padece un profundo problema de indefinición en el nivel de prestaciones y los servicios a los que se tiene derecho, lo que genera incertidumbre; en segundo lugar, la financiación del mismo nunca ha estado sufientemente clara, lo que en un contexto de envejecimiento cierto nos lleva a preguntarnos de dónde se sacarán los recursos necesarios para mantener la atención a la dependencia en el futuro (que se unen a los gastos sanitarios más los gastos en pensiones esperados). En este sentido, la Figura 1 nos ilustra sobre cual podría ser el nivel de gasto en dependencia  si se establecieran niveles de protección similiares a otros países más avanzados. Aunque 3 por ciento no parerca mucho debe leerse junto al gasto esperado en pensiones y el gasto sanitario asociado al envejecimiento. Finalmente, en muchos casos el sistema sanitario sigue percibiendo a la atención a la dependencia como apéndice subordinado (tema que merece un post por separado), lo que dificulta la coordinación y la gestión de las potenciales sinergias de ahorro.

Figura 1. Proyección del gasto público en dependencia en Europa.

Fuente: The 2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU27 Member States (2010-2060). European Commission.

En definitiva, el SAAD padece un problema grave de incertidumbre, sobre todo en lo que respecta a qué servicios se ofrecen, a quién y cuando se ofrecen, pero también en lo que respecta a la financiación de la dependencia, pendiente de resolver. Por ejemplo, es inadmisible que la financiación de la dependencia no esté incluida en la financiación básica de las CCAA como lo está la del resto de pilares del estado del bienestar. Ante estos elementos de incertidumbre los agentes involucrados (usuarios, gestores, proveedores de servicios, y, también, potenciales aseguradores) difícilmente tomarán decisiones correctas y el sistema continuará en un continuo proceso de indefinición, en deriva hacia un más que probable fracaso.

La solución a medio y largo plazo pasa por el rediseño del sistema sobre bases más sólidas. Por el lado de los servicios, reduciendo drásticamente el peso de las prestaciones a las personas cuidadoras en el ámbito familiar, que pasarían a ser complementarias. Asimismo es imprescindible que se concreten las prestaciones, los servicios asociados, y los posibles copagos de los usuarios en función de su renta y también de su riqueza (aunque hemos de reconocer que el RD 20/2012 ya lleva incorporada alguna medida en este sentido). Por el lado de la financiación, al igual que se hace en numerosos países, concretando y diversificando las fuentes de financiación y planteando un cóctel entre financiación pública vía impuestos y contribuciones obligatorias por parte tanto de los trabajadores como los jubilados (aseguramiento inter e intrageneracional), que garanticen un mínimo de atención para todos los ciudadanos y fórmulas de aseguramiento privado complementario (véase Comas-Herrera A. et al., 2012 para una discusión reciente desde una perspectiva internacional). Finalmente, se debería mejorar la coordinación sociosanataria (véase aquí para un análisis reciente), en la que la atención a la dependencia debería verse más como un compañero de viaje que como un mero apéndice. En definitiva, todo lo posible para que el sistema de dependencia no nos acabe recordando a Frank Spencer una y otra vez.

Hay 10 comentarios
  • La verdad es que vienen malos tiempos para la sostenibilidad del Estado de Bienestar, con tanto recorte presupuestario, como para hablar de su extensión. Ahora bien, sin cuestionar la esencia del mismo, habría que ver tambien qué está fallando. Lo que pasa es que decir que hay algo que falla en el Estado de Bienestar está muy mal visto, porque inmediatamente te tachan de la extrema derecha americana, pero si queremos preservarlo deberíamos tener la lucidez de chequearlo y cambiar lo que no funciona bien.

    Cada vez que un Gobierno decide inventar una nueva subvención debería pensar con mucho cuidado si va a solucionar de verdad un problema o va a ser peor el remedio que la enfermedad. Qué duda cabe que las subvenciones, en infinidad de casos, son muy necesarias y beneficiosas. Pero también hay muchos casos en los que creas una adicción peligrosa. Por ejemplo, yo entiendo de sobra que si la minería del carbón en España es inviable se subvencione a los mineros de 50 años que ya son imposibles de reconvertir, pero no entiendo que siga contratándose a mineros de 25 años. Pero es un amplio debate que tiene muchos muchos matices.

    Por cierto, en relación con esto recomiendo este artículo: http://www.otraspoliticas.com/politica/el-estado-de-bienestar-y-los-efectos-secundarios

  • Brillante análisis. Al fin y al cabo volvemos a lo mismo: ni se ha hecho, ni se hace, ni preveo que se haga a corto plazo la evaluación ex ante y ex post que necesita cualquier actuación en materia de política pública. Quizás podamos explicárselo a los políticos y a lo mejor con 2 tardes es necesario para mostrarles el camino.

    • Estimado Freeman, gracias por tu comentario. Efectivamente la evaluación ex-ante y ex-post debería ser esencial en la formación de políticas, cosa que en general se da con escasa frecuencia en nuestro país. En el caso de la dependencia, se puede encontrar un libro blanco valorando el previsible impacto de la Ley (aquí), un tanto optimista sobre el volumen de empleo generado.

      Sergi

      • Gracias Sergi, más que con “escasa frecuencia” lamento tener que decir que en nuestro país simplemente no se da. Es curioso, pero a pesar de existir una Agencia de Evaluación y Calidad (curiosamente dependiente del Ministerio de Hacienda) la evaluación que se hace es escasa, no sé si por carecer de los inputs necesarios para ello. Desde luego, el apartado “Informes de Evaluación de políticas públicas” es paupérrimo, siendo generoso. Y me surge la pregunta de ¿debería ser esta agencia independiente de los entes públicos? Sin duda, urge concienciar de la importancia de la evaluación ex ante, para minimizar futuros desajustes presupuestarios que nos conduzcan a un nuevo retroceso socioeconómico. Y aquí, el papel de los técnicos debería ser tomado más en cuenta que las decisiones políticas. Pero eso………. es otra historia.

  • Buen articulo.

    De todos modos, creo que no es tan dificil financiar este tipo de politicas publicas. Es decir, que no veo un problema real en el origen de los fondos, si no en que se decida darle prioridad a financiar de manera estable este tipo de politicas antes que a otras, como por ejemplo, hacer aeropuertos y lineas de alta velocidad de manera generalizada por lo ancho de la peninsula, sin atender a un minimo de analisis coste beneficio. Y tal como lo veo, es un principio basico de eleccion basado en preferencias. Desde una perspectiva muy personal, prefiero que un anciano que no puede valerse por si mismo pueda acogerse a este tipo de medida con todas las garantias que sean necesarias. Mi valoracion en terminos de utilidad es mayor que la que me proporciona tener kilometros y kilometros de carreteras de peaje radiales, aeropuertos fantasma o lineas y lineas de tren de alta velocidad (una vez que ya existe una frontera razonable de infraestructuras).

    Creo que en realidad hay una resistencia manifiesta de una parte importante de los españoles (que cobran voz parlamentaria en el PP, partido que se ha opuesto sistematicamente a cualquier medida de caracter social) que no desean socializar la financiacion de esta medida por varios factores, y entre los que destaco dos:

    1) Creencias ideologicas sobre la participacion del estado en la economia y preferencias en la asignacion de recursos.

    2)Es una medida que se identifica con el gobierno de Zapatero.

    Saludos,

    Pablo

  • Desde mi punto de vista una de las claves para que funcione el Sistema de Autonomía Personal y Atención a la Dependencia es la financiación, y para ello es fundamental un sistema justo de copago. En mi opinión en un país con el altisimo nivel de fruade fiscal de España este sistema debería pasar por un computo en términos de renta permanante (renta+riqueza). He conocido situaciones similares en las que una persona ha atenido acceso a una residencia asistida y otra no, y esto se ha traducido en que finalmente los hijos de la primera han terminado por heredar un piso y los hijos de la segunda han tenido qe endeudarse para poder hacer frente a los pagos de la residencia.

    • Estimado parsifal,

      Efectivamente, el sistema tiene un problema de diseño ya que algunos individuos con las mismas caracteristicas pueden acceder al servicio (residencia publica, coste estimado 1500 euros/mes) y otros reciben la prestacion (+- 700 euros para residencia) que le permite pagar sólo parte del coste de una privada, por lo que, efectivamente, tiene un copago implícito mucho mayor. Esta incertidumbre (servicio o prestación) contribuye a que el tema de los copagos no este en absoluto bien resuelto.

      Sergi

  • Si pero eso es un problema de diseño en condiciones de informacion imperfecta y de falta de supervision, no que realmente exista haya una ausencia de fondos para poder implementarse. Por supuesto que la ley tiene sus defectos de partida y aplicacion, pero la cantinela de que es que no se puede sostener porque no hay dinero (cito a Montoro), francamente, me parece cuanto menos un pretexto politico mas que una realidad (me remito al dinero que se ha empleado en recapitalizar cajas de ahorros donde han existido casos flagrantes de corrupcion, concesiones discrecionales de las AAPP a empresas publicas para enriquecer a puestos de direccion entre los que existen cadenas de favores y un largo etcetera). Dinero hay, otra cosa es que se estime conveniente gastarlo en unas cosas u otras.

  • Buen análisis.
    Estoy de acuerdo en la minoración de los cuidados no profesionales, y de hecho, numerosos profesionales (valga la reiteración) en la materia abogan en este sentido, dado que la prestación se ha convertido en un subsidio familiar más, y el cuidado se limita a “aparcar al abuelo” delante de la Televisión durante la mayor parte del día y de la noche. Los contrarios a ello argumetan el supuesto beneficio del entorno familiar (psicológico sobre todo) y la redistribución de rentas que supone esa pequeña economía a escala, así como la dignificación de la figura del familiar cuidador “de hecho”; pero, no es mejor que del dependiente se ocupe un profesional bien remunerado y motivado; y no es más redistributivo crear puestos de trabajo (cuidadores profesionales) que subvencionar; no es más dignificante profesionalizar a ese “familiar” y darle toda la formación necesaria y derechos laborales (no solo de SS).
    Creo que las “pequeñas” reducciones presupuestarias apuntan en esa dirección, y, como ejemplo, la supresión de la cotización a la Seguridad Social para los cuidadores no profesionales, y su obligación de costearse un convenio especial si quieren mantener sus derchos en materia de seguridad social.
    Habrá que explorar ese camino. Saludos.

  • En mi humilde opinión, “el cuarto pilar” del bienestar hace aguas porque no es posible económicamente aumentar el nivel de impuestos necesario para ponerlo en marcha. Incluso durante la burbuja financiera el sistema de pensiones y el sanitario tenían ya serios problemas, con lo que era imposible alcanzar los objetivos que se fijaron en dependencia.

    Por cierto, lo más absurdo que he oído de todo ello es pensar que el sistema público de dependencia pudiera generar empleos netos en la sociedad. Como siempre, no se cuentan los empleos que se perderían al detraer recursos de otros sectores económicos.

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